V. Оптимизация осуществления функций органов исполнительной. Оптимизация функций и структуры органов исполнительной власти

Оптимизация функции органов исполнительной власти.

⇐ ПредыдущаяСтр 4 из 9Следующая ⇒

Концепция адмреформы прямо ставит задачу разработки проектов нормативных правовых актов субъектов РФ, направленных на оптимизацию функций региональных органов власти. В субъектах РФ должен быть реализован весь комплекс мероприятий, аналогичных проведенным на федеральном уровне, в том числе проведен анализ функций органов исполнительной власти на предмет избыточности и дублирования, и внесены изменения в нормативные правовые акты субъектов РФ, ликвидирующие избыточные и дублирующие функции.

Важной составляющей оптимизации функций органов исполнительной власти является совершенствование действующей системы контроля и надзора, направленное на дальнейшее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности.

Необходимым условием оптимизации функций органов исполнительной власти, по мнению авторов Концепции, является ликвидация массовой коррупции в органах исполнительной власти субъектов РФ, в том числе за счет создания антикоррупционных механизмов в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции.

В связи с этимбудут внедрены механизмы экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность; сформированы ведомственные и региональные антикоррупционные программы. Авторы Концепции прямо указывают, что для институционального оформления противодействия коррупции будет осуществлено создание органов по противодействию коррупции на уровне субъектов РФ.

Разработка системы показателей результативности деятельности органов исполнительной власти.Полпред Президента в Южном федеральном округе Д.Козак в рамках описанной выше Концепции административной реформы подготовил ряд законопроектов, описывающих конкретный набор критериев оценки деятельности исполнительной власти регионов.

Поправки Д.Козака предлагается внести в Бюджетный кодекс, а также в законы «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Законопроекты Д.Козака проходят экспертизу в Администрации Президента для внесения в Госдуму РФ.

Критерии оценки деятельности глав регионов, предлагаемые в законопроектах Д.Козака:

1. Годовой темп изменения валового регионального продукта.

2. Объем валового регионального продукта на одного жителя.

3. Уровень дотационности регионального бюджета.

4. Объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного жителя.

5. Темп изменения объема поступления в федеральный бюджет налогов и сборов в расчете на одного жителя региона.

6. Темп изменения площадей земель, находящихся в сельскохозяйственном обороте.

7. Темп изменения объема поступления доходов от использования имущества, находящегося в собственности региона.

8. Темп изменения протяженности автодорог общего пользования межмуниципального значения с твердым покрытием.

9. Темп изменения доли убыточных государственных унитарных предприятий, находящихся в собственности региона.

10. Отношение объема просроченной задолженности бюджета региона к его объему доходов.

11. Темп изменения реальных денежных доходов жителей.

12. Соотношение среднедушевых доходов жителей и прожиточного минимума.

13. Темп изменения размера зарплаты бюджетников, финансируемых за счет средств регионального бюджета.

14. Площадь жилищ, приходящаяся в среднем на одного жителя.

15. Уровень безработицы.

16. Количество созданных рабочих мест.

17. Снижение задолженности по зарплате.

18. Миграционный прирост (убыль) населения.

19. Темп изменения объема продукции малых предприятий.

20. Оборот розничной торговли.

21. Темп изменения количества хозяйственных обществ и товариществ, а также индивидуальных предпринимателей.

22. Средняя продолжительность жизни.

23. Коэффициенты рождаемости, смертности.

24. Величина естественного прироста (убыли) населения.

25. Коэффициент младенческой смертности.

26. Средний срок пребывания граждан в стационарных лечебно-профилактических учреждениях.

27. Соотношение численности граждан пожилого возраста, обеспеченных всеми видами соцобслуживания на дому, и численности нуждающихся в таком обслуживании.

28. Удельный вес детей в возрасте от 7 до 15 лет, обучающихся в общеобразовательных учреждениях, в общей численности детей данной возрастной категории.

29. Удельный вес учащихся в общеобразовательных учреждениях, образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования, обучающихся во вторую смену.

30. Годовой темп снижения преступлений в сфере госуправления, совершенных госслужащими региона.

Разработка автоматизированного комплекса по мониторингу социально-экономической и политической ситуации в субъектах РФ.Судя по всему, инициативы Д.Козака не являются единственными – работа по критериям оценки деятельности региональных властей, мониторинга ситуации в регионах ведется и другими группами. Так, подведены итоги объявленного Управлением Президента по внутренней политике Администрации Президента открытого конкурса на тему: «Разработка автоматизированного комплекса по мониторингу социально-экономической и политической ситуации в субъектах Российской Федерации. Разработка методики оценки деятельности руководителей исполнительной власти субъектов Российской Федерации с использованием автоматизированных методов индикативного анализа развития регионов. Адаптация и сопровождение программного комплекса «Прогноз-М».

Победителем конкурса определено ЗАО «Прогноз». Сумма заключаемого договора на 2005г. – 700 тысяч рублей. ЗАО «Прогноз» рекомендовано привлечь некоммерческое партнерство «Центр фискальной политики, консалтинговая группа» в качестве соисполнителя в части разработки методики оценки деятельности руководителей исполнительной власти субъектов РФ.

Рекомендации:

1. Правительству Свердловской области целесообразно сформировать рабочую межведомственную группу по проведению административной реформы в Свердловской области.

1.2. Социальное партнерство.

Смена руководства в Российском союзе промышленников и предпринимателей (РСПП): новый курс крупного бизнеса в деле социального партнерства. Правление Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) приняло отставку А.Вольского. Новым президентом РСПП стал председатель координационного совета предпринимательских союзов (КСПС), глава наблюдательного совета ИГ «Ренессанс Капитал» А.Шохин. Пост председателя КСПС перешел к вице-президенту союза И.Юргенсу. А.Вольскийизбран почетным президентом РСПП на неограниченный срок

А.Шохин заявил, что РСПП должен прежде всего защищать интересы работодателей. Вторым ключевым направлением деятельности РСПП А.Шохин назвал лоббистскую деятельность.

По экспертным оценкам, данные кадровые решения были инициированы Администрацией Президента РФ. Кремль получил «лояльного переговорщика», который, в отличие от А.Вольского, не будет ставить перед властью неудобные вопросы, а займется налаживанием государственно-частного партнерства, за развитие которого активно выступает М.Фрадков. В подтверждении этого А.Шохин предложил посвятить одну из ближайших встреч Президента В.Путина с предпринимателями теме «развития государственно-частного партнерства в рамках приоритетных проектов, а также ускорению экономического роста и инвестиционной деятельности».

Практически одновременно с избранием на пост председателя РСПП, А.Шохин был назначен Президентом РФ в состав Общественной палаты РФ.

II. Политика и власть.

2.1. Деятельность органов государственной власти Свердловской области.

Актуальная тема !!!

ИННОВАЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Опыт регионов РФ.

Как явствует из опубликованного на днях доклада UNCTAD (конференция ООН по торговле и развитию) по данным «анкетирования» 200 транснациональных корпораций (ТНК) Россия занимает в мировом «рейтинге» инновационной привлекательности почетное 6-е место. По этим данным в 2005-2009 гг. ТНК планируют развивать центры исследований и разработок в следующих странах:

№	Страна	Доля ТНК, заявившая о планируемых инвестициях в НИОКР страны
	Китай	61,8%
	США	41,2%
	Индия	29,4%
	Япония	14,7%
	Великобритания	13,2%
	Россия	10,3%
	Франция	8,8%
	Германия	5,9%

На мировом рынке НИОКР неплохо зарабатывают. По данным UNCTAD, в 2002г. только ТНК инвестировали в исследования и разработки $310 млрд. Для сравнения: в 2002г. все расходы на НИОКР в России UNCTAD оценила в $4,3 млрд., причем $3 млрд. из этой суммы было вложено бизнесом.

В ближайшие годы мировой рынок инноваций будет расти. 62% компаний, опрошенных UNCTAD, заявили, что запланировали в своих бизнес-планах увеличение вложений в научные разработки. UNCTAD прогнозирует, что основная часть денег пойдет на исследования в области программного обеспечения, биотехнологий, на автомобильные инновации и фармацевтику.

Компания Intel, направляющая на научные разработки $5 млрд. в год, сделала Россию вторым после США местом размещения своих исследовательских центров (пять центров — в Москве, Нижнем Новгороде, Новосибирске, Санкт-Петербурге и Сарове). О намерении увеличить инвестиции в НИОКР на территории России заявили представители компаний Intel, АМD, Motorola, Daewoo и DuPont Co.

Правительство РФ приступило к активному поиску возможностей для перевода страны на путь высокотехнологичного развития. С этим связаны последние посещения М.Фрадковым и Г.Грефом инвестиционных форумов в Хабаровске и Сочи. «Нет у нас знаний. Я не могу найти в правительстве чиновников, которые доподлинно, незаинтересованно, определили бы те точки, в которых можно использовать эти средства безболезненно и с эффективностью. Ищем в регионах, ищем в бизнесе, ищем между, но пока не можем найти», - сказал М.Фрадков на последнем заседании совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ. Поэтому закономерно, что М.Фрадков участвовал 4 октября в открытии Центра логистики АО «Индезит-Интернэшнл» в Липецке, где предполагается создание промышленной ОЭЗ для выпуска высокотехнологичного оборудования и бытовой техники.

6 октября в Петербурге открывается Первый российский венчурный форум. Он инициирован организациями, собирающимися активизировать участие в прямых и венчурных инвестициях в России. Ожидается посещение форума представителями федерального правительства, Госдумы и Совета Федерации, а также Европейского банка реконструкции и развития и Международной финансовой корпорации.

Губернатор Челябинской области П.Сумин распорядился выделить 6,4 миллиона рулей на реализацию в 2005г. областной целевой программы «Развитие инновационной деятельности на Южном Урале». В 2005-2006гг. средства будут направлены на разработку нормативных правовых актов, регулирующих инновационную деятельность, развитие инновационной инфраструктуры, создание условий для промышленных инноваций. С 2007г. предусматривается реализация мероприятий, обеспечивающих ускоренный рост инновационного сектора. За счет программы планируется создание не менее 50 новых инновационных предприятий и повышение доли инновационной продукции в общем объеме выпуска товаров и услуг в Челябинской области до 10%.

В Законодательное Собрание Нижегородской области будет вынесен законопроект о поддержке инновационной деятельности, рассмотренный региональным правительством 4 октября 2005г. По мнению В.Шанцеваинновационная деятельность является основным приоритетом развития реального сектора экономики.

Для привлечения в регионы новых, в том числе высокотехнологичных производств субъекты РФ активно включились в поиск налоговых стимулов.В проекте бюджетаПермской области на 2006г. заложено 4%-ое снижение налога на прибыль за счет региональной части налога. В Москве, Татарстане, Приморском крае и Вологодской области для этой цели налогообложение ряда видов деятельности переводится на патентную форму. На совещании представителей экономических служб Субъектов РФ Межрегиональной ассоциации «Большой Урал» выражена поддержка опыта ХМАО по введению трехлетнего моратория на повышение налога на имущество после переоценки основных фондов предприятия.

Рекомендации

1. Как показала подготовка проектов по созданию ОЭЗ, Свердловская область практически не готова к межрегиональному соревнованию за размещение высокотехнологичных производств. Это соревнование, видимо, будет разворачиваться сейчас довольно стремительно - и из-за ограниченного количества создаваемых с участием ТНК крупных инновационных центров, - и из-за перетока туда наиболее квалифицированных кадров. Заметное сокращение темпа промышленного роста в текущем году показывает, что проблема диверсификации промышленности для области стоит довольно остро. Министерству экономики и труда Свердловской области, Министерству промышленности, энергетики и науки целесообразно разработать областную целевую программу по развитию инновационных видов производства, включить их создание в Схему развития и размещения производительных сил Свердловской области на период до 2015г.Причем очевидно, что создание малых и средних высокотехнологичных производств без создания в области крупных производств – интеграторов, объединяющими компоненты под брендами и поставляющими через развитую сеть дистрибьюции, или устойчивой привязки к внешним таким производствам - не обеспечит самофинансирование растущих инновационных бизнесов. Поэтому органам власти области в координации с высокотехнологичными малыми предприятиями и представителями научных коллективов необходимо активизировать взаимодействие с ТНК, проявляющими интерес к созданию в России производств в инновационных отраслях, разработать совместные обучающие программы.

ПЕРСПЕКТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Утверждена концепция Федеральной целевой программы (ФЦП) снижения рисков и последствий чрезвычайных ситуаций.

Правительство РФ утвердило Распоряжением концепцию федеральной целевой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010г.».

Общий объем финансирования программы за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и других источников рассматривается в 3-х вариантах: 34 млрд. 451 млн. руб., 27 млрд. 395 млн.руб. и 20 млрд. 118,74 млн.руб.

Основными целями программы являются последовательное снижение рисков чрезвычайных ситуаций, повышение защиты критически важных объектов, населения и территорий РФ от угроз природного и техногенного характера, а также обеспечение необходимых условий для безопасной жизнедеятельности и устойчивого социально-экономического развития страны.

Общая экономическая эффективность реализации программы оценивается для каждого ее варианта с использованием следующих 3-х групп показателей, характеризующих сохранение ВВП за счет снижения экономического ущерба от чрезвычайных ситуаций, в том числе пожаров; снижение численности гибели людей от чрезвычайных ситуаций, пожаров и на воде; снижение численности людей, пострадавших при чрезвычайных ситуациях и пожарах.

Рекомендации:

1. Минэкономики, Минфину, Минпромэнергонауки, аппарату Совета по общественной безопасности рекомендуется подготовить предложения по участию Свердловской области в принимаемой Федеральной целевой программе (ФЦП) снижения рисков и последствий чрезвычайных ситуаций и выдвинуть предложения по реализации данной программы на территории Свердловской области.

Анонсированный финской компанией Ruukki Group проект строительства нового ЦБК в Свердловской области нуждается в усиленном контроле со стороны региональной власти.По оценке главного аналитика РАО «Бумпром» В.Логинова сырья в регионе для такого производства «более чем достаточно». Плюсом будет обеспеченность трудовыми ресурсами. Площадка для строительства выбрана очень удачно. Хотя специалист высказал опасение, что для такого производства может не хватить энергетических мощностей.

По его расчетам, за последние четыре года иностранные компании 27 раз заявляли о намерениях строить в России ЦБК, но за рамки буклетных обещаний дело так и не пошло. Может получиться ситуация, аналогичная сложившейся в Дальневосточном регионе, где китайские компании, заявляя о намерении построить ЦБК, фактически занимаются вывозом древесного сырья в приграничные районы, где у них есть собственные перерабатывающие производства. «Иностранные фирмы предпочитают в основном короткие инвестиции на сумму 20-30 млн долл. в производство по перепилке, ориентируясь на экспорт кругляка. Окупаемость же ЦБК – не менее 7 лет, не считая этапа строительства, который займет около 5 лет, а не 2,5-3 года, как заявлено», – говорит он. Финская компания не является крупным игроком данного рынка. «Учитывая же ее небольшие обороты и масштабы деятельности, возникает опасение относительно возможности обеспечить необходимый минимум инвестиций в 1 млрд. евро в строительство современного ЦБК», – замечает он.

Ruukki Group Oy больше известна в Европе как банковско-инвестиционная группа, и до этого она не строила таких крупных производств. Выручка группы в 2004 г. составила 68,7 млн.евро, а чистая прибыль – всего 1,8 млн.евро.

Рекомендации

1. Правительству Свердловской области рассмотреть целесообразность дополнительного контроля над реализацией проекта – до стадии дачи согласия на аренду лесного фонда Ruukki Group Oy.

2.2. Вертикаль власти.

Актуальная тема !!!

Функциональная оптимизация и создание новой структуры федеральных органов исполнительной власти. формирование структуры государственной службы и системы управления государственной службой 2.1. оптимизация функций и структуры исполнительной власти стр

2. Функциональная оптимизация и создание новой структуры федеральных органов исполнительной власти. Формирование структуры государственной службы и системы управления государственной службой

2.1. Оптимизация функций и структуры исполнительной власти

Необходимость пересмотра функционала исполнительной власти в рамках административной реформы была вызвана тем, что в 90е годы, несмотря на приватизацию и переход экономики к рынку, государственные органы сохранили большую часть полномочий, свойственных советской (плановой) системе управления. В новой, рыночной экономике часть этих полномочий оказалась избыточной, их применение не только не давало общественно полезных результатов, но становилось преградой развития бизнеса, могло быть и было использовано для получения коррупционных доходов (бюрократической ренты).

Наряду с сокращением избыточных функций необходимо перераспределить сохраняющиеся полномочия (функции) между ведомствами таким образом, чтобы избежать конфликта интересов. Этот конфликт возникал в связи с тем, что функции по определению политики, ее реализации и контролю исполнения были сосредоточены в одних и тех же органах власти. Это не позволяло дать объективную оценку их деятельности, затрудняло управление и контроль. Именно поэтому идеи инвентаризации и сокращения (отбора необходимых) функций, перестройки структуры исполнительной власти не встретили консолидированного сопротивления высшей бюрократии.

О необходимости оптимизации государственных функций говорилось в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию в 2003 и 2004 годах. Отмечалось несоответствие объема полномочий государственного аппарата качеству власти. Указывалось на то, что административная реформа должна способствовать созданию государства, адекватного потребностям гражданского общества и целям, стоящим перед страной.

Приоритетные направления административной реформы, определенные Указом Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах»23, предполагали:

ограничение вмешательства государства в деятельность предпринимателей;
исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
развитие саморегулируемых организаций в области экономики;
организационное разделение исполнения функций по регулированию экономики, надзору и контролю, управлению государственным имуществом и предоставлению услуг гражданам и организациям;
завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В июле 2003 годы Постановлением Правительства Российской Федерации24 для координации административной реформы была образована Правительственная комиссия. Ее работа (вначале под руководством Б. С. Алешина) вполне логично началась с проведения инвентаризации и анализа функций федеральных органов исполнительной власти в целях отбраковки избыточных и дублирующих друг друга функций. Масштаб работы потребовал создания при Правительственной комиссии нескольких рабочих групп и привлечения на большого числа экспертов из научных учреждений, бизнеса и общественных организаций.

Впервые в России был составлен перечень всех функций федеральных органов исполнительной власти, разработаны критерии их оценки на избыточность и необходимость. В качестве таких критериев выступали – отсутствие при исполнении функции ограничений конституционных прав и свобод, соответствие функции органа власти целям и задачам государственной политики в сфере его ведения, наличие оснований исполнения функции в федеральных законах. Проводилась оценка уровня материально-технических и финансовых затрат государства на исполнение функций.

Особенность функционального анализа, реализованного Правительственной комиссией, состояла в том, что каждый федеральный орган власти должен был доказывать необходимость своих функций (полномочий), их соответствие установленным критериям. Действовала своеобразная «презумпция виновности», согласно которой практически все функции «подозревались» в расширительной трактовки законодательства в пользу бюрократии. Государственный орган должен был представить убедительные доказательства того, что конкретная функция не может быть выполнена на основе саморегулирования или аутсорсинга.

Всего в 2003–2004 годах было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными — 1468, дублирующими — 263, требующими изменения масштабов реализации — 868.

Методики и технология анализа функций учитывали международный опыт, накопленный в данной области. В этой части методическую помощь оказала группа Всемирного банка, обобщившая международную практику функционального анализа. Предложения этой группы были использованы Министерством экономики России и опубликованы для более широкого использования прежде всего на уровне регионов25.

Результаты функционального анализа были учтены при формировании новой структуры государственных органов и определении их специализации. В соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»26 были выделены типы функций по:

выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию;

контролю и надзору;

управлению государственным имуществом;

оказанию государственных услуг.

Выделенные типы функций были разнесены по трем типам федеральных органов исполнительной власти27. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию были возложены на федеральные министерства. Функции по контролю и надзору — на федеральные службы. Функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом — на федеральные агентства. Устанавливалось, что министерства осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, правда, без уточнения, в чем конкретно координация и контроль будут состоять. Предполагалось, что созданная «трехуровневая» модель позволит обеспечить специализацию деятельности, исключит конфликт интересов при исполнении в одном органе разных типов функций. Эти надежды «трехуровневая» организационная система в значительной степени оправдала, что подтверждается ее сохранением с некоторыми модификациями до настоящего времени. Новая структура федеральных органов исполнительной власти, утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2008 года № 724, базируется в основном на ранее принятой модели.

Эффективность работы «трехуровневой» федеральной структуры критически зависит от качества межведомственного взаимодействия, от действий ведомств другой специализации. Интенсивность межведомственных согласований усилилась. В то же время, культура и технологии межведомственного взаимодействия не могли быть модернизированы в короткий срок. Это привело к определенной дезорганизации в период после формирования новых федеральных органов власти весной 2004 года.

Новые правила взаимодействия были установлены лишь в конце января 2005 года28. Они, в частности, определяли полномочия и механизмы осуществления министерством координации и контроля подведомственных ему агентств и служб (утверждение планов деятельности и отчетов об их исполнении, назначение и освобождение от должности заместителей руководителей агентства и служб, премирование руководителей, утверждение регламентов исполнения подведомственными органами их функций и проч.).

Еще большую ясность в новую «физиологию» российской административной системы внес Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти29. В нем установлены полномочия руководителей органа власти и его подразделений, порядок исполнения поручений, взаимодействия органа власти с законодательной и судебной властью. Дана типовая схема планирования деятельности, отражены принципы организации работы с территориальными органами и обращениями граждан.

Введенные правила функционирования и взаимодействия органов власти, безусловно, не исключили всех межведомственных проблем, но унифицировали процедуры и существенно сократили поле неопределенности в бюрократических процессах.

Процедура глобальной оптимизации функционала федеральной исполнительной власти была проведена одни раз, хотя для предотвращения появления новых избыточных функций это необходимо делать на периодической основе, поскольку бюрократия «склонна к размножению». По крайней мере, введение новых полномочий органов власти должно обосновываться их общественной необходимостью, декларациями об ожидаемых последствиях исполнения новых функций по методикам Regulation Impact Statement (или Regulatory Impact Analysis). Лишь жесткое соблюдение вышеупомянутого принципа «презумпции виновности» может ограничить безудержный рост бюрократии.

2.2. Подводная часть «айсберга» – подведомственные организации

Сокращая функции органов власти, Правительственная комиссия по административной реформе не могла не обойти вниманием подведомственные им предприятия и учреждения. Таких организаций с советских времен сохранилось огромное множество. Не имея четких задач своей деятельности, они требовали постоянных бюджетных ассигнований на свое существование. Находясь в состоянии «подведомственности» и обладая значительным имуществом, они представляли большой интерес для бюрократического аппарата. Даже часть функций органов власти конструировалась ими таким образом, чтобы создать монопольные рынки для подведомственных организаций. Все это создавало дополнительные источники бюрократической ренты и ложилось тяжелым бременем на федеральный бюджет, отдельные категории граждан и бизнеса.

Правительство России в октябре 2004 года приняло порядок оптимизации сети организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти. На основе анализа данных ведомственной и налоговой отчетности, реестра федерального имущества Правительственной комиссией по проведению административной реформы было выделено четыре группы подведомственных предприятий и учреждений.

К первой группе относились те, которые целесообразно сохранить (обеспечивающие оборону и безопасность страны, сохранение национальных ценностей и прочие общественные блага). Управление этими организациями передавалось из министерств профильным агентствам и Росимуществу России.

Вторую группу составили организации и предприятия, передаваемые на уровень субъектов РФ в соответствии с законодательством о разграничении полномочий между федеральным центром и регионами.

Предприятия, вошедшие в третью группу, подлежали приватизации или ликвидации. Оснований для их сохранения в прежнем статусе не нашлось. Среди таких организаций попадались и вполне экзотические - типа яхт клубов, иметь которые в своем подчинении не отказался бы ни один государственный орган в мире.

Наконец, четвертая группа состояла из организаций, обслуживающих органы власти, в том числе предоставляющих услуги государственным служащим в рамках их социального пакета (медицинские центры, учреждения санаторно-курортного и транспортного обслуживания и др.). Решение по ним было отложено до принятия указов по компенсационному пакету государственных служащих.

Впервые в постсоветский период была изучена деятельность более 25 тысяч организаций, подведомственных федеральным органам власти. Из них треть была предложена к ликвидации, реорганизации или приватизации. Однако мониторинг реализации этих решений не проводился. Проблема «навязанных» услуг государственных предприятий и учреждений и передачи им «несвойственных» государству функций сохранилась до сих пор.

В 2007 году был проведен анализ платных услуг ведомств и подведомственных им организаций. Данная работа позволила выявить «теневой» рынок услуг, оказываемых государственными учреждениями, подведомственными главным образом контрольно-надзорным органам. Оценка его объема в 2007 году составляет около 1,5 трлн. рублей. Эти услуги, в основном, касаются проведения разного рода предлицензионных и иных экспертиз, консультирования и т.п. По итогам анализа был подготовлен проект постановления правительства, утверждающий закрытый перечень платных государственных услуг, за оказание которых федеральные органы исполнительной власти, а также подведомственные им учреждения, вправе взимать плату с граждан и организаций.

2.3. Формирование и динамика структуры государственной службы

Принятие Федерального Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003) и Федерального Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004) означало, что окончательно сложились законодательные рамки структуры социального института государственной службы как совокупности связей ее основных элементов (т.е. должностей) друг с другом и с внешней средой.

В соответствии с современным законодательством о государственной службе Российской Федерации, к структуре государственной службы относятся: категории и группы должностей; система классных чинов как существующий в России механизм иерархического выстраивания государственной службы; квалификационные требования к должностям; механизмы отбора на государственную службу и должностного роста (включая образовательные механизмы).

Основные структурные компоненты института государственной гражданской службы России таковы:

Должности, устанавливаемые Конституцией России и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, а также должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов России для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов России (так называемые «государственные должности», по смыслу примерно соответствующие международным понятиям «выборных должностей» и «должностей политических назначенцев») к государственной службе не относятся. К государственной гражданской службе относятся должности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц на государственных должностях. В отличие от многих стран, в России учителя, врачи, работники почт, и т.д., не являются гражданскими служащими, поскольку они не участвуют непосредственно в государственном управлении;
имеются четыре категории должностей государственной службы, а именно категория «руководители», категория «помощники (советники)», категория «специалисты» и категория «обеспечивающие специалисты;
в составе категорий должностей существуют группы должностей. Общий перечень групп должностей, от старших к младшим, состоит из пяти групп – высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности. При этом, в категории «обеспечивающие специалисты» нет высшей группы должностей, в категории «специалисты» нет младшей группы, а в категориях «помощники (советники)» и «руководители» нет младшей и старшей групп должностей;
общие перечни должностей, в государственных органах, включая их названия и соответствие категориям и группам, регулируются посредством реестров должностей30;
иерархия должностей государственной гражданской службы и их соотнесение с иерархиями должностей в правоохранительной и военной службе задается через систему классных чинов, присваиваемых по итогам проведения квалификационного экзамена31;
категории и группы должностей отличаются по предъявляемым к ним профессиональным квалификационным требованиям (профессиональным знаниям, умениям и навыкам – тем, что принято обозначать понятием «профессиональные компетенции»). Наиболее значительные квалификационные требования, наличие высшего профессионального образования, относятся к должностям категорий «руководители», «помощники (советники)», специалисты всех групп должностей, и к главной и ведущей группам должностей категории «обеспечивающие специалисты». Наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению служебной деятельности, необходимо для старшей и младшей групп должностей категории «обеспечивающие специалисты». Кроме того, к квалификационным требованиям для всех категорий и групп должностей относится наличие стажа (опыта) работы по специальности и соответствующих навыков, причем к стажу работы относится не только время работы на государственной и муниципальной службе32;
замещение вакантных должностей государственной гражданской службы (прием на службу) осуществляется на основании открытого конкурса, который не проводится только в случаях замещения полномочий на определенный ограниченный срок (для руководителей и помощников (советников), нахождения гражданина в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе, для младшей группы должностей (где конкурс обеспечить трудно, часто бывает только один претендент на место, либо вообще желающих занять должность нет), либо в случае должностей, для который необходим допуск к государственной тайне33;
соответствие государственного гражданского служащего замещаемой должности определяется на основании регулярной аттестации (не реже одного раза в три года)34. Присвоение очередного классного чина, соответствующего группе должностей (должностной рост), производится на основе результатов сдачи квалификационного экзамена35;
существенным фактором должностного роста является получение государственным гражданским служащим дополнительного профессионального образования36, призванного выработать определенные профессиональные компетенции.

Не регулируются законодательно, но зависят от установленных правовых норм, два динамических компонента структуры, описывающие институт государственной гражданской службы, и одновременно фиксирующие взаимоотношение института гражданской государственной службы с внешней средой: количественные и качественные характеристики состава государственной службы; конкуренция должностей государственной службы с соответствующими должностями иных профессиями публичного сектора (спрос и предложение на рынке труда).

Динамические компоненты структуры государственной службы хорошо показывают, какова в действительности ситуация с государственной гражданской службой: реализуются ли, и как, принятые правовые нормы, какие основные структурные проблемы существуют, в каком направлении развивается государственная гражданская служба, какое влияние на это развитие оказывает проведение других институциональных реформ, в частности административной реформы.

Изменения численности, возрастного состава, гендерных характеристик, уровня профессионализма (образование), оплаты труда государственной гражданской службы (до 2006 года включительно)37 показывают, что эволюция государственной гражданской службы происходит противоречиво, с элементами как положительных, так и отрицательных изменений. Представим описание этих изменений в виде таблицы:

Динамический компонент структуры государственной гражданской службы	Направление происходящих изменений	Оценка изменений (положительные или отрицательные изменения)
Количественный состав	Сократился в 2004 году, сразу после начала административной реформы, и увеличивается с тех пор, превзойдя дореформенные показатели	Изменения отрицательные, поскольку предполагалось, что устранение дублирующих функций приведет к устойчивому сокращению аппарата
Возрастной состав	Процент в возрасте выше 40 лет на федеральном уровне уменьшился по должностям категории руководителей (по сравнению с 2005 годом)	Изменения положительные, поскольку тем самым происходит омолаживание госаппарата
Гендерный состав	Устойчиво держится в соотношении более 70% женщин / менее 30% мужчин38	Изменения нейтральные
Образовательный состав	Устойчиво около 70% имеет высшее профессиональное образование. Одновременно, процент гражданских служащих с высшим профессиональным образованием в области специализаций государственного управления повышается	Изменения положительные, т.е. профессиональный уровень растет
Уровень оплаты труда	Повышается, в среднем поднявшись в 2008 г. приблизительно до 17 тыс.руб. в центральных аппаратах министерств (600 долларов США при текущем курсе на ноябрь 2008 г.), т.е. более, чем в 2 раза по сравнению с 2005 годом	Изменения формально положительные, однако происходит увеличение разрыва в оплате между младшими и старшими группами должностей, плюс надокладные выплаты занимают до 90% общей суммы денежного содержания
Привлекательность профессии на рынке труда	В 2007-2008 гг. начала повышаться по ряду федеральных органов39, что измерялось в ходах опросов студентов (при прохождении практик) и выпускников факультета государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ	Изменения положительные, однако причина возможно скрывается как в положительной динамике заработных плат в государственных федеральных органах

refdb.ru

Тема 3. Оптимизация структуры и системы федеральных и региональных органов исполнительной власти

1. Формирование системы федеральных и региональных органов исполнительной власти, адекватной их функциями.

Актуальность проблемы избавления от избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти. Оптимизация структуры и системы органов исполнительной власти на основе упорядочивания их функций, исключения их избыточности и дублирования. Типология функций и видов федеральных органов исполнительной власти.

Соотношение понятий система и структура органов федеральных и региональных органов исполнительной власти.

2. Проблемы организации и функционирования системы региональных органов исполнительной власти, формируемой по отраслевому, функциональному и территориальному принципам. Правовой мониторинг и диагностики эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти по осуществлению закрепленных за ними функций.

Необходимость приведения системы и структуры региональных органов исполнительной власти в соответствии с трехуровневой моделью построения федеральных органов исполнительной власти.

Тема 4. Совершенствования контрольно-надзорных функций Федеральных и региональных органов исполнительной власти

1. Понятие, соотношение юридических категорий «контроль» и «надзор».

Различные точки зрения ученых, проблемы правовой регламентации. Проблемы разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственного контроля и надзора. Публично-правовая сущность контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.

2. Проблемы совершенствования и оптимизации контрольно-надзорных функций органов исполнительной власти

Дублирование таких функций на федеральном и региональном уровнях государственной власти. Анализ сфер контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти на предмет наличия дублирования контрольно-надзорных функций органов исполнительной власти.

Проблема избыточности и излишней раздробленности контрольно-надзорных функций и полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти. Примеры такого рода избыточности и раздробленности.

Проблемы «скрытых» полномочий органов исполнительной власти по реализации контрольно-надзорных функций. Легальный характер оснований возникновения и порядка реализации контрольно-надзорных полномочий органов исполнительной власти.

3. Проблемы детальной правовой регламентации возникающих общественных отношений в соответствующих административных регламентах.

Понятие юридического термина “административный регламент”. Точки зрения ученых и практика правового регулирования. Основные признаки административного регламента. Виды контроля (надзора), осуществляемого федеральными и региональными органами исполнительной власти и виды административных процедур, подлежащих закреплению в административных регламентах.

Обязанности и ответственность органов и должностных лиц исполнительной власти по разработке и принятию в установленные сроки административных регламентов исполнения ими контрольно-надзорных функций.

Юридические процедуры разработки, принятия и утверждения регламента исполнения органами исполнительной власти контрольно-надзорных функций, а также проблемы отнесения его к числу нормативных правовых актов.

studfiles.net

1. Управление по результатам

Целью реализации этого направления является внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов РФ и подведомственных государственным органам организациях.

Внедрение механизмов управления, ориентированного на результат, позволит:

1) достичь планируемых общественно значимых результатов как на уровне Правительства РФ в целом, так и на уровне отдельных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;

2) более эффективно осуществлять контроль за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;

3) повысить эффективность использования ресурсов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

2. Стандартизация и регламентация

Целями мероприятий этого направления являются разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов, а также совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Достижение этих целей позволит: повысить качество государственных услуг, сделать их доступными для граждан и организаций, сориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей; повысить качество и эффективность административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти.

3. Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции

Целями реализации административной реформы по этому направлению являются оптимизация функций органов исполнительной власти, включая функции по осуществлению контроля и надзора, и внедрение особых механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти.

Основная деятельность должна быть сосредоточена на исключении избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти, организационном разделении правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций по управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг

4. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества

Целями мероприятий по данному направлению являются повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

В рамках административной реформы необходимо разработать нормативно-правовую и методическую базу и внедрить механизмы повышения открытости государственных и муниципальных органов, а также обеспечить совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и общества. В частности, необходимо создать действенные каналы влияния гражданского общества (граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти.

Должны быть разработаны и внедрены механизмы:

1) раскрытия информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

2) проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений;

3) проведения общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти;

4) включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти;

5) создания и деятельности при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества;

6) определения рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости.

studfiles.net

2. Функциональная оптимизация и создание новой структуры федеральных органов исполнительной власти. Формирование структуры государственной службы и системы управления государственной службой

Подобный материал:

В. В. Клименко Клименко В. В. Оглавных климатических ритмах голоцена // Доклад, 412.85kb.
Ліна Костенко Біобібліографічний покажчик укладач А. І. Мартинюк відповідальна за випуск, 296.71kb.
Федеральная программа книгоиздания россии руководители авторского коллектива, 6681.57kb.
В. Г. Клименко > Н. В. Петрова Оцінка якості води р. Харків, 866.58kb.
Льва Рафаиловича Зиндера, Елены Михайловны Вольф, Бориса Моисеевича Гриншпуна), другие, 1932.06kb.
Особенности молодежного сленга в современном русском, английском и французском языках, 202.11kb.
На вопрос отвечает начальник управления по физической культуре и спорту администрации, 8.76kb.
А. В. Клименко 2010 г. Конкурс, 1544.13kb.
Интервью с, 6165.42kb.
Логистические центры в транспортных узлах, 212.51kb.

1 2 3 4 5 6 7

2. Функциональная оптимизация и создание новой структуры федеральных органов исполнительной власти. Формирование структуры государственной службы и системы управления государственной службой

2.1. Оптимизация функций и структуры исполнительной власти

ограничение вмешательства государства в деятельность предпринимателей;
исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
развитие саморегулируемых организаций в области экономики;
организационное разделение исполнения функций по регулированию экономики, надзору и контролю, управлению государственным имуществом и предоставлению услуг гражданам и организациям;
завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию;

контролю и надзору;

управлению государственным имуществом;

оказанию государственных услуг.

2.2. Подводная часть «айсберга» – подведомственные организации

2.3. Формирование и динамика структуры государственной службы

Основные структурные компоненты института государственной гражданской службы России таковы:

Должности, устанавливаемые Конституцией России и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, а также должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов России для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов России (так называемые «государственные должности», по смыслу примерно соответствующие международным понятиям «выборных должностей» и «должностей политических назначенцев») к государственной службе не относятся. К государственной гражданской службе относятся должности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц на государственных должностях. В отличие от многих стран, в России учителя, врачи, работники почт, и т.д., не являются гражданскими служащими, поскольку они не участвуют непосредственно в государственном управлении;
имеются четыре категории должностей государственной службы, а именно категория «руководители», категория «помощники (советники)», категория «специалисты» и категория «обеспечивающие специалисты;
в составе категорий должностей существуют группы должностей. Общий перечень групп должностей, от старших к младшим, состоит из пяти групп – высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности. При этом, в категории «обеспечивающие специалисты» нет высшей группы должностей, в категории «специалисты» нет младшей группы, а в категориях «помощники (советники)» и «руководители» нет младшей и старшей групп должностей;
общие перечни должностей, в государственных органах, включая их названия и соответствие категориям и группам, регулируются посредством реестров должностей30;
иерархия должностей государственной гражданской службы и их соотнесение с иерархиями должностей в правоохранительной и военной службе задается через систему классных чинов, присваиваемых по итогам проведения квалификационного экзамена31;
категории и группы должностей отличаются по предъявляемым к ним профессиональным квалификационным требованиям (профессиональным знаниям, умениям и навыкам – тем, что принято обозначать понятием «профессиональные компетенции»). Наиболее значительные квалификационные требования, наличие высшего профессионального образования, относятся к должностям категорий «руководители», «помощники (советники)», специалисты всех групп должностей, и к главной и ведущей группам должностей категории «обеспечивающие специалисты». Наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению служебной деятельности, необходимо для старшей и младшей групп должностей категории «обеспечивающие специалисты». Кроме того, к квалификационным требованиям для всех категорий и групп должностей относится наличие стажа (опыта) работы по специальности и соответствующих навыков, причем к стажу работы относится не только время работы на государственной и муниципальной службе32;
замещение вакантных должностей государственной гражданской службы (прием на службу) осуществляется на основании открытого конкурса, который не проводится только в случаях замещения полномочий на определенный ограниченный срок (для руководителей и помощников (советников), нахождения гражданина в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе, для младшей группы должностей (где конкурс обеспечить трудно, часто бывает только один претендент на место, либо вообще желающих занять должность нет), либо в случае должностей, для который необходим допуск к государственной тайне33;
соответствие государственного гражданского служащего замещаемой должности определяется на основании регулярной аттестации (не реже одного раза в три года)34. Присвоение очередного классного чина, соответствующего группе должностей (должностной рост), производится на основе результатов сдачи квалификационного экзамена35;
существенным фактором должностного роста является получение государственным гражданским служащим дополнительного профессионального образования36, призванного выработать определенные профессиональные компетенции.

Динамический компонент структуры государственной гражданской службы	Направление происходящих изменений	Оценка изменений (положительные или отрицательные изменения)
Количественный состав	Сократился в 2004 году, сразу после начала административной реформы, и увеличивается с тех пор, превзойдя дореформенные показатели	Изменения отрицательные, поскольку предполагалось, что устранение дублирующих функций приведет к устойчивому сокращению аппарата
Возрастной состав	Процент в возрасте выше 40 лет на федеральном уровне уменьшился по должностям категории руководителей (по сравнению с 2005 годом)	Изменения положительные, поскольку тем самым происходит омолаживание госаппарата
Гендерный состав	Устойчиво держится в соотношении более 70% женщин / менее 30% мужчин38	Изменения нейтральные
Образовательный состав	Устойчиво около 70% имеет высшее профессиональное образование. Одновременно, процент гражданских служащих с высшим профессиональным образованием в области специализаций государственного управления повышается	Изменения положительные, т.е. профессиональный уровень растет
Уровень оплаты труда	Повышается, в среднем поднявшись в 2008 г. приблизительно до 17 тыс.руб. в центральных аппаратах министерств (600 долларов США при текущем курсе на ноябрь 2008 г.), т.е. более, чем в 2 раза по сравнению с 2005 годом	Изменения формально положительные, однако происходит увеличение разрыва в оплате между младшими и старшими группами должностей, плюс надокладные выплаты занимают до 90% общей суммы денежного содержания
Привлекательность профессии на рынке труда	В 2007-2008 гг. начала повышаться по ряду федеральных органов39, что измерялось в ходах опросов студентов (при прохождении практик) и выпускников факультета государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ	Изменения положительные, однако причина возможно скрывается как в положительной динамике заработных плат в государственных федеральных органах

2.4. Проблемы создания системы управления государственной службой

Создание системы управления государственной службой России может быть рассмотрено с нескольких сторон. С одной стороны, эволюционно сложилась «многополярная» система управления государственной службой, имеющая в целом «консенсусно-распределенный» характер. Основные центры этой системы и их взаимодействие будут описаны ниже. С другой стороны, федеральное законодательство предполагает формирование иной системы, с акцентом на создание федерального органа по управлению государственной службой. Однако, на пути к созданию такого органа имеются значительные нерешенные проблемы, в том числе относящиеся к области взаимодействия реформы государственной службы с административной реформой. С третьей стороны, имеются начатки программно-целевого метода управления государственной службой (идущие от Федеральной Президентской Программы реформирования государственной службы). Опишем эти подходы по порядку.

Существующая система управления государственной службой. В настоящее время, если не говорить об управлении государственной службой в законодательной ветви власти, имеются четыре основных центра управления государственной службой, причем все они в большой степени распространяют свое влияние на государственную гражданскую службу в федеральных органах исполнительной власти.

Первый центр – Администрация Президента России. В описываемый нами период (с реорганизации в 2004 году40) функции по управлению государственной службой оказались сосредоточенными в Администрации в Управлении по вопросам государственной службы Президента России41, перейдя к этому Управлению в основном от Управления по кадрам и государственным наградам Президента России (также здесь можно упомянуть Контрольное Управление и Главное государственно-правовое Управление, впоследствии переименованное в Государственно-правовое Управление). В настоящее время, в Администрации Президента России Управление по вопросам государственной службы, все его 3 департамента, активно взаимодействуют с Управлением по кадрам и государственным наградам, с Государственно-правовым Управлением Президента, с Контрольным Управлением, что необходимо при подготовке нормативных правовых актов, при решении кадровых вопросов, при осуществлении функций координатора Федеральной Президентской программы реформирования государственной службой. Управление по вопросам государственной службой Президента России готовит вопросы для Президента России, для вынесения на Комиссию и на МРГ (по проблемам реформирования государственной службы), координирует исполнение различных мероприятий по Федеральной Президентской Программе, занимается подготовкой указов Президента России (с передачей проектов в Государственно-правовое Управление Президента России). Распределение функций трех департаментов Управления по вопросам государственной службы выделяет следующие типы функций: аналитические и организационные функции по проведению реформы и дальнейшему развитию системы государственной службы, координация деятельности по функционированию системы дополнительного профессионального образования государственных служащих, ведение вопросов взаимодействия с государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации и с муниципальной службой42. Управление призвано обеспечивать бесперебойное функционирование системы государственной службы, вырабатывать стратегические предложения, но не является федеральным органом по управлению государственной службой, осуществляя координационные функции в режиме децентрализованного взаимодействия с другими ответственными государственными органами.

Второй центр – Аппарат Правительства России, в котором вплоть до недавнего времени функции управления государственной службой, с акцентом на контроль исполнения решений и координацию работы федеральных органов исполнительной власти, возлагались на отдел государственной службы Департамента управления делами Правительства Российской Федерации, при взаимодействии с Департаментом государственного управления и местного самоуправления. В октябре 2008 г. функции по управлению государственной службой вместе с отделом государственной службы были переданы из Департамента управления делами Правительства Российской Федерации в Департамент государственного управления и местного самоуправления. При этом, в Департаменте управления делами был создан отдел по работе с кадровым резервом, и данная функция из ведения отдела государственной службы изъята.

Третий центр – Минздравсоцразвития России, ставший правопреемником Минтруда России (с 2004 года). С 2008 года в Минздравсоцразвития России создан Департамент государственной службы (до этого – Департамент трудовых отношений и государственной гражданской службы), к ведению которого отнесены вопросы координации управления государственной службой в исполнительных органах власти (впредь до создания федерального органа по управлению государственной службой), социальных гарантий (однако, здесь главные функции денежного обеспечения социальных гарантий отнесены к ведению Минфина России), вопросы дополнительного профессионального образования государственных служащих (за исключением зарубежных программ, закрепленных за Управлением по вопросам государственной службы Президента России). Эффективность работы Минздравсоцразвития России по данному направлению критически зависит от объемов финансирования мероприятий, определяемых Минфином России.

Четвертый центр, а точнее множество центров, это департаменты (управления) или структурные подразделения в составе департаментов (управлений) федеральных органов власти, отвечающие за кадровые вопросы и управление государственной службой в этих органах. Здесь традиционно сильные позиции у Минэкономразвития России, которое с самого начала современного этапа реформы государственной службы активно участвовало в проведении мероприятий этой реформы.

В выполненных в 2007 году двух мероприятиях Федеральной программы реформирования государственной службы Российской Федерации (по линии Минэкономразвития России) изучались вопросы современного функционирования таких структурных подразделений и методов оценки эффективности их работы. В результате этих работ были проанализированы практически все локальные (изданные федеральными органами исполнительной власти) нормативные правовые акты, в которых даются функции структурных подразделений этих органов по управлению государственной службой и кадрам, произведена классификация функций по их частотности (распространенности) и по особенностям встречающихся компетенций указанных структурных подразделений, выделен класс функций, подлежащих оценке эффективности и результативности их исполнения, сформированы методы такой оценки и предложены проекты нормативных правовых актов, вводящих в действие систему оценки эффективности деятельности структурных подразделений по управлению государственной службой и кадрами, предложен механизм контроля качества этих оценок эффективности, наконец предложен перечень организационных мероприятий по внедрению всей системы оценки и контроля ее качества. Среди выводов, сделанных по итогам данных исследований, можно отметить:

обнаружено значительное различие структурных характеристик (от названий, и до степени самостоятельности) и закрепленных функций (по их объемам и по степени сочетания с исполнением других, не-кадровых функций) подразделений федеральных органов власти, отвечающие за кадровые вопросы и управление государственной службой в этих органах;
имеется только слабая координация «по горизонтали» деятельности и дублирования функций этих структурных подразделений, принадлежащих разным федеральным органам исполнительной власти, по вопросам приема на государственную службу, ее прохождения, прекращения государственной службы, подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;
отсутствует ясная, предполагаемая федеральным законодательством, схема взаимодействия «по вертикали» с предполагаемым к созданию федеральным органом по управлению государственной службой или (до его создания) с уполномоченным федеральным органом;
в работе этих подразделений мало применяются новые информационные кадровые технологии;
отсутствуют показатели эффективности и результативности управления государственной службой и кадрами со стороны данных структурных подразделений;

слабость контроля над органами управления государственной службой со стороны структур гражданского общества.

Недостатками сложившейся многополярной системы управления государственной службой являются постоянное столкновение интересов ведомств, снижающее эффективность и потенциал управления, значительные затраты времени на консенсусную выработку решений, а также стратегический проигрыш во взаимодействии с механизмом управления административной реформой, взявшей на себя лидерство в принятии решений. Можно сказать даже более резко: с начала административной реформы потенциал управления государственной службой, равно как и активность в проведении реформы государственной службы, снизились.

Создание федерального органа по управлению государственной службой. Значительное развитие и трансформация системы управления государственной службой предполагается законодателем. С 2003 года в федеральном законодательстве о государственной службе закреплено положение43 о создании системы управления государственной службой на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации. Требование создания федерального органа по управлению государственной службой косвенно следует из данной формулировки. Таким образом, предлагается переход от имеющейся децентрализованной «многополярной» системы управления государственной службой к централизованной системе.

Положение о создании системы управления государственной службой, применительно к государственной гражданской службе, присутствует и в следующем Федеральном Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004), однако здесь система управления государственной службой упоминается только в контексте других норм (вхождение представителей «гипотетического», т.е. покуда не созданного органа по управлению государственной службой в различные комиссии, отсылки к координационным функциям данного органа).

Однако, несмотря на требования законодательства, до сих пор федеральный орган по управлению государственной службой не создан, что означает неполноту складывающейся системы управления государственной службой. Этому имеется несколько причин. Первая и основная причина - управление государственной службой является одной из важнейших, можно сказать чрезвычайных функций государственного управления в целом, и ее нельзя сочетать с другими обязанностями. Решающая политическая значимость этой функции («кадры решают все») делает создание федерального органа по управлению государственной службой потенциально опасным в случае наличия определенных политических амбиций руководства этого органа. Поэтому без твердой убежденности политического руководства России в необходимости создания такого органа и без наличия неоспоримой, профессионально безупречной деполитизированной кандидатуры руководителя этого органа, создание федерального органа по управлению государственной службой, с наличием контрольно-распорядительных (а не только консультационных) функций, не может состояться.

Вторая причина относится к проблемам взаимодействия реформы государственной службы с административной реформой, поскольку функции федерального органа по управлению государственной службой не укладываются в принятую с 2004 года классификацию функций по типам государственных органов. Все варианты (модели) федерального органа по управлению государственной службой в той или иной степени включают функции, свойственные как министерствам (выработка государственной политики и нормативное правовое регулирование), так и агентствам (оказание государственных услуг и управление государственным имуществом) и службам (контроль). Различие между вариантами (моделями) возможного федерального органа по управлению государственной службой заключается лишь в степени реализации указанных функций: от «сильных», так называемых «распорядительных» функций регулирования, концентрации в данном органе большого объема государственных услуг, значительных полномочий по контролю, и до «слабых», так называемых «»консультативно-совещательных» функций, от управления федеральной государственной службой всех ветвей власти, и до управления государственной службой только федеральной исполнительной власти.

Программно-целевой метод управления государственной службой

Реализация Федеральной Президентской Программы реформирования государственной службы привела к накоплению опыта программно-целевого метода управления государственной службой, хотя основой задачей данной Программы было не установление нового метода управления государственной службой, а только исполнение мероприятий реформирования с привлечением экспертного сообщества. Тем не менее, при всем, неоднократно отмечаемом несовершенстве взаимодействия государственных заказчиков и координатора Программы, при отсутствии механизмов внедрения полученных при исполнении мероприятий предложений, возникли предпосылки применения этого метода управления в области государственной службы.

Суть применения программно-целевого метода к управлению государственной службой заключается в следующем. Среди задач управления государственной службой выделяются те задачи, которые требуют разработки и внедрения новых инструментов управления. Это может быть разработка и внедрение реестров должностей в государственных органах, разработка и экспериментальная реализация новых типов программ повышения квалификации для государственных служащих, принципов оплаты труда государственных служащих в соответствии с эффективностью служебной деятельности, формирования кадрового резерва (отбор в резерв и работа с резервом), и т.д. Особенностью таких задач должна быть их новизна и наличие ясных критериев достижения результатов. Далее, под задачи выделяются целевые средства, устанавливаются сроки реализации задач, назначаются ответственные за достижение результатов государственные органы. Вводится механизм ответственности государственных органов за внедрение принятых результатов. Установленные задачи, совокупно с выделяемыми средствами и критериями достижения результатов, называются программными мероприятиями.

Ряд задач управления федеральной государственной гражданской службой уже решается Минздравсоцразвития России с помощью программно-целевого метода44, и перечень этих задач может быть расширен. Однако, масштабное внедрение программно-целевого метода управления государственной службой потребует совершенствования порядка финансирования тех государственных органов (для федеральной государственной гражданской службы - Минздравсоцразвития России, Минэкономики России, Минфина России, и Управления по вопросам государственной службы Президента России как координатора), которые ответственны за решение такого рода задач.

Заключая рассмотрение изменений функционалов государственных органов и структуры этих органов с одной стороны, и изменения структуры института государственной гражданской службы в этих органах, управления государственной гражданской службой, правомерно задать вопрос о том, проводятся ли эти изменения взаимосвязанно.

Практика взаимодействия функционально-структурных процессов в административной сфере и сфере государственной службе показывает, что координация процессов оптимизации функционала органов исполнительной власти и развития кадрового потенциала государственной службы недостаточна. В частности, парадоксальным является увеличение количественного состава аппарата на фоне упорядочивания функций органов исполнительной власти, с устранением дублирующих функций. Кроме того, требуемое законодательством создание системы управления государственной службой, в том числе на федеральном уровне, должно так или иначе соответствовать разделению типов федеральных органов, что предполагается административной реформой.

geum.ru

Тема 3. Оптимизация структуры и системы федеральных — Мегаобучалка

И региональных органов исполнительной власти

1. Формирование системы федеральных и региональных органов исполнительной власти, адекватной их функциями.

Актуальность проблемы избавления от избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти. Оптимизация структуры и системы органов исполнительной власти на основе упорядочивания их функций, исключения их избыточности и дублирования. Типология функцийи видовфедеральных органов исполнительной власти.

Соотношение понятий система и структура органов федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Тема 4. Совершенствования контрольно-надзорных функций

Федеральных и региональных органов исполнительной власти

1. Понятие, соотношение юридических категорий «контроль» и «надзор».

2. Проблемы совершенствования и оптимизации контрольно-надзорных функций органов исполнительной власти

Тема 5. Повышение эффективности и результативности

Государственной гражданской службы, внедрение управления

По результатам

1. Зарубежный опыт правовой регламентации критериев (показателей) определения эффективности профессиональной служебной деятельности государственного служащего.

Определяемые в конституции и законодательстве функции и полномочия органа власти как основа для формулирования четкой системы сбалансированных обобщенных и специфических показателей, позволяющих оценить текущие и ожидаемые результаты деятельности не только такого органа, но и соответствующих должностных лиц. Единый формат определения критериев оценки деятельности, как государственного органа, так и государственных служащих различными международными организациями (Международный банк, Международная Организация здравоохранения, МОТ, ОЭСР, Европейская комиссия и др.)

Оценка эффективности деятельности государственных органов и должностных лиц по таким направлениям как: стратегические цели; виды и целесообразность оказания государственных услуг; себестоимость/эффективность выделяемых под определенный вид государственных услуг ресурсов и эффективность их преобразования в конкретные результаты; эффект от оказания услуг в целях достижения стратегических целей; качество оказываемых услуг с учетом точки зрения получателей; всеобщая доступность услуг для всех категорий населения.

2. Проблемы выделения и правовой регламентации основных критериев определения эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Ориентированность существующих показателей служебной деятельности государственных служащих на результативность их труда, достижение целей и приоритетов государственных органов. Соответствие уровня денежного содержания государственных служащих результатам их труда.

Развитием системы государственных гарантий, материального и нематериального стимулирования государственных гражданских служащих. Внедрение принципов оплаты труда по результатам работы, в целях побуждения государственных гражданских служащих к профессиональному исполнению своих служебных обязанностей. Закреплением в должностных регламентах государственных служащих конкретных и упорядоченных полномочий.

3. Зависимости критериев определения эффективности профессиональной служебной деятельности государственного служащего от результатов работы органа публичной власти.

Необходимость нахождения баланса между показателями результативности деятельности органов государственной власти и государственных служащих. Проблемы разработки и внедрения единых правовых стандартов оценки эффективности государственно-служебной деятельности, как государственного служащего, так и государственного органа в целом.

Социальная и публичная эффективность деятельности органов государственной власти, определяемая в соответствии с конституционными основами и принципами.

Механизмы совместного участия федеральных и региональных органов исполнительной власти в определении методики расчета показателей, используемых для оценки эффективности их деятельности. Гранты в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Единые для субъекта Российской Федерации базовые критерии оценки результативности деятельности региональных органов исполнительной и дополнительные критерии, которые разрабатываются соответствующим органом исполнительной власти.

4. Требования, предъявляемые к показателям эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственного служащего.

Проблема формализация непосредственных и конечных показателей результативности деятельности государственных служащих. Специфические показатели результативности и эффективности деятельности государственного служащего, влияющие на особый порядок оплаты труда по отдельным должностям государственной службы.

Нравственно-правовые основы повышения эффективности и результативности государственной службы. Этический кодекс государственного служащего: перспективы принятия, примеры и предложения по вопросам правовой регламентации.

Факторы, влияющие на выбор показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственного служащего.

5. Контроль и надзор за соблюдение законодательства -важная составляющая деятельности по повышению эффективности и результативности государственной службы.

Система контрольных и надзорных публично-правовых механизмов, направленных на обеспечение государственными служащими, требований федерального и регионального законодательства, подзаконных актов и внутренних нормативных актов. Государственный надзор и вневедомственный контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, осуществляемый специально уполномоченными государственными органами. Проблемы создания, организации и деятельности системы таких государственных органов.

Координации деятельности государственных органов, вневедомственный или ведомственный контроль за соблюдением законодательства о государственной службе в государственных органах.

Государственный надзор за единообразным и точным соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, осуществляемый органами прокуратуры: предмет прокурорского надзора, основные полномочия, меры прокурорского реагирования.

6. Правовое обеспечение деятельности, направленной на повышение эффективности и результативности государственной службы.

Оптимизация штанной структуры органов государственного управления, её приведение в соответствие с потребностями общества. Замещение должностей государственной службы только на конкурсной основе. Усиление контроля за деятельностью государственных служащих, как соответствующими государственными органами, так и институтами гражданского общества. Укрепление престижа государственной службы и авторитета государственной служащего. Повышение эффективности системы переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Повышение требований к соблюдению государственными служащими действующего законодательства и норм морали. Обеспечение стабильности значительной части кадров при смене руководства государственного органа. Установление зависимости оплаты труда от показателей и критериев эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности.

megaobuchalka.ru

V. Оптимизация осуществления функций органов исполнительной

власти и органов местного самоуправления

1. Оптимизация деятельности органов государственной власти

и местного самоуправления при помощи внедрения современных

информационных коммуникационных технологий

В целях повышения эффективности использования информационно-коммуникационных технологий в области предоставления государственных услуг необходимо продолжить формирование единой инфраструктуры, позволяющей обеспечить взаимодействие всех информационных систем, используемых при предоставлении государственных услуг, на основании применения единых подходов и принципов такого взаимодействия (далее - инфраструктура электронного правительства).

Правовой основой создания инфраструктуры электронного правительства должен стать Федеральный закон"Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", а также подзаконные акты, принимаемые во исполнение указанного Федеральногозакона. Внедрение электронного правительства является одним из основных способов уменьшения временных и материальных затрат граждан и юридических лиц при взаимодействии с государством, а также снижения нагрузки на органы государственной власти. Достижение указанной задачи возможно при условии осуществления электронного взаимодействия граждан и юридических лиц с государством на всех стадиях предоставления государственных и муниципальных услуг.

Одним из необходимых элементов реализации Федерального закона"Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" является создание федерального реестра, содержащего сведения о предоставляемых (исполняемых) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления государственных и муниципальных услугах (функциях), который является информационной основой единого портала.

Федеральный реестр должен являться базовым источником информации об указанных услугах (функциях), порядке их предоставления, местах предоставления, требуемых от заявителя документах (с образцами), нормативных правовых актах, регламентирующих их предоставление (исполнение), иной необходимой справочной информации.

Должна быть обеспечена юридическая значимость размещаемой в федеральном реестре и предназначенной для публикации на едином портале информации. В дальнейшем одним из условий предоставления соответствующих услуг (функций) должно стать размещение полной и достоверной информации о них в федеральном реестре.

Предоставление государственных и муниципальных услуг

в электронной форме

Федеральным законом"Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" предусмотрено право заявителя на получение государственной или муниципальной услуги в электронной форме.

Предоставление (исполнение) государственных услуг (функций) в электронной форме должно осуществляться с использованием единого портала. Государственные услуги (функции) в электронном виде должны предоставляться при условии однозначной идентификации заявителя.

Доступ к информации, размещенной на едином портале, а также возможность получать государственные услуги в электронном виде должны быть предоставлены через центры общественного доступа к информации о деятельности государственных органов и о предоставляемых (исполняемых) ими государственных услугах (функциях) (далее - центры доступа). Центры доступа должны быть установлены в шаговой доступности для населения во всех городах. В других населенных пунктах Российской Федерации должен быть установлен как минимум 1 центр доступа.

Необходимо обеспечить возможность для заявителей совершать платежи в электронной форме в целях получения государственных услуг (налоговые платежи, государственная пошлина, погашение задолженностей и штрафов), а также возможность использования всех разрешенных законодательством Российской Федерации платежных средств при совершении платежей.

Перевод процедур предоставления государственных и муниципальных услуг в электронный вид подразумевает возможность получения информации об услугах посредством сети Интернет, подачу документов заявителем в электронном виде, их обработку в системах электронного делопроизводства и направление результата услуги в форме электронного документа. Для внедрения электронных услуг необходимы прежде всего изменение и принятие новых законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, предусматривающих возможности и порядок получения наиболее востребованных и социально значимых государственных и муниципальных услуг в электронном виде.

Необходимо провести инвентаризацию и формирование исчерпывающего перечня государственных и муниципальных услуг, требующих личного и непосредственного посещения федерального органа исполнительной власти заявителем либо представителем заявителя, а также государственных и муниципальных услуг, требующих необходимости представления документов и (или) материальных объектов.

При предоставлении заявителем документов, формы которых размещены на официальном сайте государственного органа исполнительной власти, а также на едином портале, должна оставаться возможность выбора электронной, телефонной или письменной формы взаимодействия с государственным органом исполнительной власти.

В целях создания юридически значимого электронного взаимодействия требуется обеспечение юридической значимости и приоритета данных в электронной форме.

Применение системы межведомственного

электронного взаимодействия

В пункте 3 статьи 6Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" предусмотрены положения, вступающие в силу с 1 июля 2011 г. и обязывающие органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, представлять в иные государственные органы, органы местного самоуправления и организации документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг, а также получать от иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций такие документы и информацию.

В целях реализации указанных положений необходимо обеспечить при предоставлении государственных и муниципальных услуг получение необходимых сведений из органов власти, в том числе в электронной форме, одновременно исключив требование предоставлять такие сведения заявителями.

В целях обеспечения однозначного толкования времени формирования сообщения при использовании системы межведомственного электронного взаимодействия необходимо создать электронный сервис, предоставляющий информацию о едином времени. Должен быть определен орган власти, уполномоченный на предоставление информации при помощи указанного электронного сервиса. Необходимо обеспечить использование данного электронного сервиса при эксплуатации всех информационных систем, подключенных к системе межведомственного электронного взаимодействия.

Использование информационных ресурсов,

определенных как базовые, при предоставлении

государственных и муниципальных услуг

Внедрение системы электронного межведомственного взаимодействия позволяет сократить перечень документов и сведений, предоставляемых гражданами и юридическим лицам при обращении за государственной услугой, за счет исключения необходимости предоставлять документы и сведения, имеющиеся в иных органах и организациях.

Для эффективного использования системы электронного межведомственного взаимодействия необходимо из числа государственных информационных ресурсов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления выделить государственные информационные ресурсы, сведения из которых являются исходными (базовыми) для формирования иных государственных и муниципальных информационных ресурсов и при предоставлении государственных и муниципальных услуг. Для базовых государственных информационных ресурсов необходимо предусмотреть особое нормативное правовое регулирование и реализовать первостепенный принцип по обязательному использованию сведений из базовых информационных ресурсов в качестве источника информации об учитываемых в них объектах и субъектах. При определении информационного ресурса в качестве базового должны быть однозначно определены объект (субъект) учета и единый идентификатор сведений об объектах (субъектах) учета, обеспечивающий уникальность.

Для оптимизации предоставления государственных и муниципальных услуг необходимо провести инвентаризацию государственных информационных ресурсов (государственных реестров, регистров, кадастров, иных государственных баз данных), а также обеспечить единообразный, унифицированный и автоматизированный порядок формирования, ведения и использования иных государственных и муниципальных информационных ресурсов.

В целях унификации работ в сфере межведомственного взаимодействия необходимо также завершить создание системы нормативно-справочной информации, необходимой для использования базовых реестров, обеспечить развитие системы нормативно-технической информации для унификации требований к государственным информационным системам, в том числе к схемам данных, а также для предоставления доступа заинтересованным лицам к справочникам и классификаторам, необходимым для предоставления государственных и муниципальных услуг. В дальнейшем сведения обо всех информационных ресурсах, содержащих уникальные сведения, за которые ответствен уполномоченный орган власти, обеспечивающий функционирование соответствующей информационной системы, должны быть размещены в этой системе и приведены в соответствие с требованиями к базовым информационным ресурсам. Функционирование информационных ресурсов, не носящих внутриведомственного характера, является нецелесообразным и должно быть прекращено.

studfiles.net