ГлавнаяПоведенческиеПоведенческий подход к принятию решений в государственном управлении

Раздел 1. Методологические основы принятия и исполнения государственных решений Тема 1.1. Решения в государственном управлении. Поведенческий подход к принятию решений в государственном управлении


Понятие и основные подходы к принятию государственных решений

Принятие политических решений представляет собой совокупность действий разнообразных субъектов по сознательной постановке и достижению целей в сфере государственной власти. Впервые термин «принятие решений» появился в 30-х гг. XX столетия для характеристики децентрализации социальных и организационных процессов в трудах Ч. Бернарда, Э. Стина и других, в основном американских, ученых. Подлинный ренессанс эта теория пережила в 60-х гг. этого столетия (Г. Саймон, Д. Марч). В настоящее время наблюдается весьма интенсивная разработка ее различных направлений на стыке теорий организации, экономики, социологии, политологии и моделирования социальных процессов.

В силу разносторонности социальных процессов, в которых осуществляется целеполагание, в науке практически никогда не ставился вопрос о выработке универсального, «полного» и единого алгоритма принятия решений. Такой подход обусловлен и неоднозначной интерпретацией данного явления, которое понимают то как определенную технологическую цепочку действий, связанную с получением особого интеллектуального и организационного «продукта»; то как способ реализации интересов конкретных субъектов; то как метод урегулирования конфликтов, предполагающий коррекцию стратегии и тактики целедостижения, и т.д. В целом сегодня все эти разноречивые трактовки можно свести к двум основным подходам к его содержательному описанию и соответствующему конструированию политических технологий: нормативному и поведенческому.

Авторы, придерживающиеся нормативного подхода, рассматривают принятие решений как совокупность рационально обусловленных действий и процедур, последовательное применение которых способствует выдвижению оптимальных целей и средств их реализации (Р. Абельсон, А. Леви и др.). Такая исследовательская установка, тесно связанная с основными постулатами теории «рационального выбора», исходит из понимания человека как рационального существа, самодостаточного для выработки устраивающих его оптимальных и в конечном счете эффективных решений. С процессуальной точки зрения таким образом понимаемое принятие решений представляет собой совокупность действий, жестко связывающих оценку проблемы, выбор решения и планируемый позитивный результат. Важнейшими же методами обеспечения такого процесса являются разнообразные математические модели и исследование операций (Б. Ланге, В. Садовский).

Поведенческий подход к трактовке принятия решений (Г. Саймон) основывается на том, что реальные, стоящие перед человеком цели слишком сложны, чтобы их можно было описать с помощью не только количественных, но и качественных методов. Более того, возможных для решения задач альтернатив существует значительно больше тех, которые доступны для рассмотрения человеком, а уж способы реализации так или иначе сформированных целей в еще большей степени сокрыты от человека. В силу этого принятие решений представляет собой уникальный способ взаимодействия конкретных субъектов, формирующих целевую программу своих действий в каждый раз заново складывающихся условиях. Поэтому, как полагают Л. Планкетт и Г. Хейл, принятие решений – это ситуационный процесс, в котором цели, методы и прочие его компоненты постоянно варьируются в зависимости от изменения всего комплекса условий существования конкретной проблемы.

На практике, как правило, используется комплексный подход, сочетающий в себе преимущества обеих моделей, предполагающий использование не только методик качественного описания ситуации, но и средств количественного анализа. Однако и в этом случае сочетание элементов нормативного и поведенческого подходов настолько своеобразно в каждом конкретном случае, что по сути дела опять-таки исключает возможности универсализации и алгоритмизации процесса принятия решений в целом.

Таким образом, применяемые в принятии решений технологии и механизмы непосредственно зависят от качественно очерченных процессов, тех их специфических особенностей, которые обусловлены сферой действия, типом функционирующих в ней субъектов, устойчивых обстоятельств и других структурных факторов. В связи с этим принято различать процессуальные особенности принятия решений в корпоративном секторе (на уровне отдельных организаций), публичных отношениях (общественном секторе) и сфере государственного управления.

В последнем случае мы имеем наиболее важную для общественной жизни сферу, обладающую громадным значением для судеб миллионов людей.

psyera.ru

§2. Развитие нормативного подхода к принятия государственных решений

Преимуществом нормативного подхода является то, что он позволяет рационализировать и оптимизировать процесс принятия решений, четко обозначить оценочные критерии и управленческие правила, произвести математически точные расчеты выгод и издержек альтернативных вариантов решения Классическая рационалистическая теория принятия решений, лежащая в основе нормативного подхода, развивается применительно к задаче принятия государственных решений в разных науках.

Политико-административные теории

Экономико-математическое направление нормативного подхода получило свое развитие в политико-административных теориях: в работах М. Вебера, В.Вильсона и др.

Понимание разработки решений как следование строгой последовательности шагов вытекает из разработанной М.Вебером идеально-типической модели рациональной бюрократии. Рациональная бюрократия характеризуется Вебером в ходе анализа легального господства. Отличительной чертой данного типа господства служит наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Причем эти правила могут быть изменены в соответствие с рациональными соображениями.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце прошлого века будущий Президент США В.Вильсон. Его главный труд по этой проблеме – «Изучение администрации» («Study of Administration») ‑ был опубликован в 1887г. Основные посылки теории Вильсона – наличие единого управляющего центра в любой системе правления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности, структурное сходство всех современных правительств, отделение управления от политики, профессионализм служащих, организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности, наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия. Обе эти модели объединяет вера в возможность достижения цели (т.е. реализации решения) благодаря использованию неких рациональных правил и процедур, что позволяет идентифицировать их как развитие нормативного подхода.

Менеджмент

Также прескриптивный подход к принятию как управленческих решений вообще, так и государственных решений в частности получил развитие в менеджменте, в работах Ч.Барнарда, Г. Саймона, Р. Снайдера, Андерсена и др.

 Различные исследователи,‑ замечает А.А.Соловьев, характеризуя развитие нормативного подхода, ‑ делают акцент то на системных основаниях процессуальных действий (Ч. Барнард), то на динамической трактовке взаимодействий (Г. Кунц), то на институциональных механизмах (Цж. Муни), то на аксиологическом содержании (Э. Майо), В зависимости от этого и понятие «принятия государственных решений» акцентирует либо одни, либо, другие, либо третьи параметры этого процесса.20

Честер Барнард рассматривает процесс принятия решений в контексте своей «теории кооперативной системы» и считает, что улучшение кооперативной системы должно идти в трех основных направлениях:

1) должна быть обеспечена готовность различных функциональных единиц к кооперации;

2) необходима разработка адекватной межведомственной инструкции;

3) для обеспечения необходимого притока руководителей должно обеспечиваться всеобъемлющее обучение персонала.

Главной работой Ч. Барнарда является книга «Функции руководителя», которая вышла в 1939 году. В ней описаны основные положения данной теории организации:

Герберт А. Саймон разрабатывает модель ограниченной рациональности при принятии решений. В ее основе лежат два допущения ‑ ограниченная рациональность индивида и удовлетворительность. Введение представлений об ограниченной рациональности отражает тот факт, что рациональные решения мало осуществимы на практике из-за ограниченности вычислительных ресурсов, необходимых для их принятия. Удовлетворительность означает, что люди, принимающие решение, выбирают первую представленную альтернативу, которая удовлетворяет минимальным критериям (уровню их притязаний). Вместо того, чтобы рассматривать все альтернативы в поиске наилучшей, которая позволит получить максимальную экономическую выгоду, менеджеры берут первую попавшуюся, которая поможет разрешить проблему, даже если есть основания полагать, что существуют лучшие варианты. В последнем случае человек, принимающий решение, не смог бы окупить время и средства, которые он потратил бы на поиск и обработку всей необходимой информации. Модель ограниченной рациональности подвергает сомнению представления об ЛПР, как о человеке экономическом (Homo Economicus)

Необходимо заметить, что данная модель не вполне однозначно вписывается в идеологию нормативного подхода. С работами нормативного направления данную модель объединяет предпосылка о возможности рационального (хотя бы и в ограниченном варианте) выбора и действия. Вместе с тем, в ней присутствуют и описательные установки, характерные для дескриптивного подхода, анализ факторов и условий поведения ЛПР, отклонений его поведения от полной рациональности.

Аналогичные характер носит и ряд других современных моделей принятия решений: модель процедурной рациональности, конфликтная модель решения и др.21

Модель процедурной рациональности (procedural rationality)22. предполагает, что хотя и невозможно принять оптимальное решение, ЛПР может попытаться использовать рациональные процедуры нахождения решений, которые позволяют, возможно, найти более или менее хорошее решение. Этот подход получил название модели процедурной рациональности (procedural rationality)23.

 «В отличие от классической теории принятия решений процедурная рациональность связана не с тем, ЧТО предлагается делать, а лишь с тем, КАК принимается решение об этом»24

Таким образом, рациональность процедуры, в соответствие с этой теорией, обеспечивает достаточный уровень рациональности решения.

Конфликтная модель решений исходит из того, что серьезные решения связаны с такими чувствами, как ненависть, страх, ревность, раздражение, и прежде всего со стрессом. Доказано, что для оптимального поведения лица, принимающего решения, стресс должен быть на среднем уровне. При очень низком стрессе ЛПР пренебрегает поиском информации, а при слишком сильном стрессе ЛПР отступает перед издержками и принимает эмоциональное решение или вообще не принимает никакого. Лицо, принимающее решение, осознанно или неосознанно ставит следующие вопросы:

Оптимальный результат получается, когда на все приведенные вопросы следует ответ «да», т.е. имеет место средний стресс. В этом случае ЛПР мотивировано тщательно собрать и переработать необходимую информацию.

studfiles.net

§2. Поведенческий подход к изучению согласования и утверждения государственных решений Согласование государственных решений

Согласование имеет особое значение для реализации государственных, особенно политических решений. В значительной степени процесс согласования совпадает здесь с самим выбором альтернативы, является его определяющим фактором. Без предварительных необходимых согласований никто не станет даже ставить вопрос о выборе альтернатив. С другой стороны, процесс согласования находится в непосредственной взаимосвязи с этапом утверждением решения. Эти процесс идут параллельно или пересекаются по времени.

 «Если внимательно приглядеться к этапу окончательного выбора итогового проекта публичного решения из множества альтернатив, то оказывается, что функции ЛПР сводятся здесь далеко не только к интеллектуальной работе (значительную часть которой берут на себя аналитики, советники и эксперты) для решения рациональных и эвристических задач по последовательному редуцированию совокупности альтернатив, а в основном к ‑ согласованию интересов и позиции участвующих акторов, связанному с торгом и убеждением, борьбой и маневрированием. Например, рассмотрение и отбор экспертами альтернатив законопроекта идет параллельно с их обсуждением и голосованием депутатами в рамках подкомитетов и комитетов парламента или с межведомственными совещаниями и согласованиями (визированием) чиновниками проекта административного акта»79

Стадия официального утверждения государственного акта занимает центральное место во всем цикле принятия политических решений, связывая воедино стадии формирования, согласования и реализации публичных проектов.

Механизм утверждения и согласования публичных решений политологи рассматривают, выявляя субъектов и механизмы взаимодействия различных групп интересов.

«Такой анализ предполагает выделение «коалиций поддержки» тех или иных альтернатив, выявление определенных социальных интересов каждой из коалиций, их социально-политических ресурсов, представление публичной аргументацией, корреляции её с общественным мнением» 80.

Особенность процессов согласования и утверждения касается организационных форм и регламентирующих процедур, формальных методов и неформальных способов действия и взаимодействия основных политических акторов. При их исследовании рассматриваются различные институциональные взаимодействия: во-первых, внутригосударственные координацию и субординацию, во-вторых, внешние консультации государственных агентов с негосударственными акторами при утверждении публичных решений. В данном анализе перекрещиваются разнообразные компоненты механизма принятия решении: организационные структуры и регламентные процедуры, операциональные действия и кооперативные взаимодействия.

В механизме согласования и утверждения государственных решений можно выделяют три основных типа организационных отношений и структур с точки зрения выполняемых ими функций:

1) субординационно-резолютивный;

2) координационно-согласовательный;

3) консультативно-совещательный81.

Первый, субординационно-резолютивный тип организационных отношений и структур связан с продвижением решения «снизу вверх» и утверждения административных и законодательных актов на заседаниях парламента и правительства как легитимных центров принятия решений.

Ко второму, координационно-согласовательном у типу отношении и структур относятся многочисленные формы внутригосударственной координации: межведомственные комиссии и комитеты, согласительные комиссии и рабочие группы парламента, ставящие задачи согласования и доработки проектов государственных решений.

 Например, если происходит утверждение постановления Правительства РФ, то его подготовка и согласование осуществляются в соответствии с четкими процедурными нормами правительственного регламента и других правовых актов. С другой стороны, обсуждение и согласование этого постановления происходят в рамках тех или иных организационных форм: отделов и департаментов министерств и ведомств, межведомственных совещаний и комиссий, аппарата и секретариатов кабинета правительства и, наконец, собственно на заседании российского правительства. Но если посмотреть на прохождение этого документа с точки зрения кооперативной и скоординированной деятельности множества людей, которая состоит из последовательных операций и сопряженных взаимодействий (согласования и голосования, обсуждения и убеждения и др.), то здесь можно заметить реальную работу индивидов и групп по определенному алгоритму.

В повседневной законодательной деятельности депутаты активно используют в рамках согласования систему логроллинга (logrolling — «перекатывание бревна») — практику взаимной поддержки путем «торговли голосами».

Каждый депутат выбирает важнейшие для его избирателей вопросы и стремится получить необходимую поддержку со стороны других депутатов. Поддержку по своим вопросам депутат «покупает», отдавая взамен свой голос в защиту проектов своих коллег. При этом в торге участвуют не только депутаты, но и правительство, крупные корпоративные игроки из коммерческой и некоммерческой сфер.

Сторонники теории общественного выбора (например, Дж. Бьюкенен и Г. Таллок) не считают всякую «торговлю голосами» отрицательным явлением. Иногда с помощью логроллинга удается добиться более эффективного распределения ресурсов, т. е. распределения, повышающего общее соотношение выгод и затрат в соответствии с принципом Парето. Однако не исключен и прямо противоположный эффект. Идя навстречу частным интересам, с помощью логроллинга правительство добивается одобрения крупного дефицита госбюджета, роста ассигнований на оборону и т. д. Тем самым общенациональные интересы нередко приносятся в жертву региональным выгодам.

Классическим принципом реализации логроллинга является «бочонок с салом» ‑ добавление к закону набора небольших локальных проектов. Чтобы получить одобрение, к общенациональному закону добавляется целый пакет разнообразных, нередко слабо связанных с основным законом предложений, в принятии которых заинтересованы различные группы депутатов. Чтобы обеспечить его прохождение, к нему добавляют все новые и новые предложения («сало»), пока не будет достигнута уверенность в том, что закон получит одобрение большинства депутатов. Подобная практика таит в себе опасности для демократии, так как принципиально важные решения (ограничение гражданских прав, свободы совести, печати, собраний и т. д.) могут быть «куплены» предоставлением частных налоговых льгот и удовлетворением ограниченных местных интересов.

Например, при обсуждении и принятии Трудового кодекса в Госдуме заинтересованными сторонами выступают работодатели в лице бизнеса, государственных и некоммерческих структур, отраслевые профсоюзы, инвалидные и общественные организации. Каждая из сторон жестко отстаивает свою позицию, отвергая всякие попытки урезать ее права. После фазы первичного противостояния и обозначения своих интересов, участники правового процесса начинают поиск взаимоприемлемых подходов, так как безапелляционное блокирование всех предложений препятствует принятию Трудового кодекса. Выясняется, что стороны готовы поддержать тот или иной текст закона, но на определенных условиях – скажем, при уступках по совершенно другому законопроекту – например, о физической культуре и спорте. Таким образом, нахождение компромисса между парламентариями, политическими партиями, общественными и предпринимательскими организациями, профсоюзами и госструктурами уподобляется процессу «перекатывания бревен», в результате которого на свет появляется сильно деформированный этими бревнами закон, в целом не устраивающий ни одну из сторон. Однако такая искаженная правовая база действует во многих странах мира, вызывая неудовлетворенность большинства граждан и профессиональных групп.

Результатом подобного торга является существенная деформация первоначального варианта законопроекта.

 Например, проект «Закона о физкультуре и спорту», который готовили специалисты и депутаты профильного комитета Государственной Думы содержал статью о финансировании отрасли физической культуры и спорта в определенном размере – в частности 10% национального дохода с ежеквартальной индексацией и защитой от секвестирования. Однако в профильном Комитете по физкультуре и спорту расстановка сил также может быть неоднородной – интересы профессионального спорта могут быть более рельефно выражены, так как слава и влияние бывших спортивных звезд всегда выше, чем у представителей, например, детско-юношеского или инвалидного спорта. Таким образом, уже под эгидой думского Комитета по за влияние и перераспределение ресурсов борются уже две стороны. После того, как две стороны нашли приемлемый компромисс, представив согласованный текст. Проекта Закона, в дело включаются следующие иные носители интересов – Министерство финансов,  Минспорттуризма, Минрегионразвития, Минэкономики и прочие структуры. Каждое министерство и ведомство отстаивает свои интересы. Минфин заинтересован в минимизации расходов, чтобы выполнить государственный бюджет, Минспорттуризма хотело бы не только получить значительные финансовые ресурсы на физкультуру и спорт, но и надежно контролировать их. Министерство регионального развития хотело бы дать субъектам федерации больше денежных средств на развитие двигательной активности в обмен на обязательства улучшить показатели регионов. Все эти интересы выражаются в постоянных дебатах и попытках найти компромиссное решение.

Далее в дело включаются думские фракции – коммунисты, либерал-демократы, Единая Россия и справедливороссы. Естественно, что у каждой парламентской фракции имеются собственные взгляды на систему физической культуры и спорта в стране. Поэтому данные политические силы прикладывают определенные усилия для реализации собственных идей и уведомления об этом своих избирателей.

Кроме того, к процессу обсуждения законопроекта подключаются профсоюзы, общественные и инвалидные организации, спортивные общества, отдельные граждане, следящие по интернет-сайту Госдумы за фазами прохождения законопроекта, а также различными чтениями.

Министерства, депутатские и экспертные группы спорят, ищут компромиссы, выторговывают для себя обязательства по другим законопроектам (если в данном вопросе они пойдут на попятную). Далее в процесс включается верхняя палата парламента — Совет Федерации, которые одобряет законопроект или отправляет его на доработку.

На завершающей стадии согласованный и сильно видоизмененный закон, одобренный обеими палатами Федерального Собрания, поступает на подпись к Президенту страны. Он также может отклонить закон и отправить его в согласительные комиссии, если какие-либо положения закона будут вызывать сомнения.

Таким образом, законопроект и Закон о физической культуре и спорте могут стать совершенно не похожими на себя правовыми документами. Финансовый блок правительства безжалостно вычеркивают из Закона статьи, регулирующие финансовые вопросы. Никаких конкретных цифр, нормативов и обязательств в конечном варианте не предусмотрено. Аналогичная ситуация сложилась и вокруг проекта закона «О культуре в Российской Федерации», из которого исчезли все конкретные цифры.

Особенность последнего, консультативно-совещательного типа организационных отношении и структур при выработке и принятии публичных решений состоит в создании «внутренних», государственно-общественных органов, несущих совещательные функции. Здесь предполагается включение в эту работу деятельности не только штатных чиновников и выборных политиков, но и участие таких негосударственных организации, как политические партии и общественные объединения, профсоюзы и предпринимательские организации, комитеты самоуправления и ассоциации муниципалитетов и др.

 Характерным примером последнего типа организации предстает Общественный совет по архитектуре и градостроительству при мэре Москвы, который рассматривает те или иные проекты городских решении до того момента, как они становятся правительственными распоряжениями и постановлениями. Что же касается представительных институтов власти, то кроме официально положенных трех базовых резолютивных чтении рядового законопроекта там наряду с ними часто проводятся парламентские слушания, которые как раз и выполняют во многом совещательно-консультативную роль, поскольку помимо депутатов и чиновников в них участвуют представители различных общественных объединений

Конечно, решения, принимаемые в рамках консультативных структур, носят лишь предварительный и рекомендательный характер и вовсе не обязательно становятся государственными актами, а выглядят скорее своего рода «протоколами о намерениях».

Примером тому служит деятельность так называемых Трехсторонних комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, в которых работают представители администрации, работодателей и наемных рабочих.

studfiles.net

Раздел 1. Методологические основы принятия и исполнения государственных решений Тема 1.1. Решения в государственном управлении

План:

  1. Сущность, свойства государственных решений, место государственных решений в системе государственного управления

  2. Виды, формы и стили принятия государственных решений

  3. Процесс принятия решений в структуре государственного управления

§1. Сущность, свойства государственных решений, место государственных решений в системе государственного управления

Изучение государственного решения предполагает определение его понятия. В данном случае речь идет об особом типе управленческих решений, составляющих функцию государственной власти. Под государственно-управленческим решением понимается осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор целенаправленного воздействия на социальную действительность, выраженный в официальной форме. Существует и более широкое понятие государственного решения, в соответствие с которым, это ‑ властная воля государства, которая приобретает официально выраженную форму, будучи закрепленной в существующих государственных актах, издаваемых государственным органом либо должностным лицом в соответствии со своей компетенцией и в пределах предоставленных полномочий.

 «Управленческие решения и действия по их реализации играют центральную роль в государственном механизме. Решения связывают воедино разнородные социальные интересы и политические позиции, стратегические цели и оперативные задачи, идеальные проекты и реальные действия сотен государственных руководителей, тысяч профессиональных чиновников и миллионов рядовых граждан».1

Субъектами государственного и муниципального управления выступают законодательные и исполнительные органы, осуществляющие косвенные и прямые управленческие воздействия в соответствии с их полномочиями.

Объектом государственного управления являются социально-экономические процессы, общественные институты, социальные группы.

Определяя место государственных решений в системе государственного управления, можно выделить в научной литературе узкий и широкий подходы. В соответствие с широким подходом решение вообще и государственное решение в частности совпадает соответственно с управление вообще и государственным управлением в частности. Этот подход восходит к работам Г.Саймона, понимающего решение как связующий процесс, пронизывающий все функции управления.

«Но в последнее время, пишет А.А.Дегтярев, в сфере государственного управления и публичной политики доминирует все же так называемый «узкий» взгляд на категорию решения (Дж. Андерсон, М. Хилл, А. Карпов и др.), согласно которому собственно принятие (или утверждение) решений выступает либо одной из функций и компонтов публичной политики (pubic policy), либо лишь одной из фаз управленческого процесса наряду с фазами аналитической подготовки и практической реализации тех же решений».2

«Политическое управление (policy) может иногда быть идентифицировано в терминах решения, но очень часто публичная политика включает в себя целые группы решений или же то, что выглядит несколько шире, чем простое их проектирование, - Публично-государственная политика развивается скорее даже в рамках фазы, обозначаемой как фаза реализации (implemeпtation) решений, чем на стадии их выработки и принятия (policy-making phase) внутри политико-управленческого процесса»3

Вместе с тем, несмотря на указанные различия, все исследователи признают, что решения являются центральным, важнейшим компонентом государственного управления и, соответственно, их суть зависит от реализуемой модели публичной политики и управления. Эти модели можно отнести, как минимум к двум группам: закрытой и открытой. В соответствие с закрытой моделью, восходящей еще к работам Т.Гоббса и М.Вебера, государство понимается как совокупность консолидированных и рационализированных систем, стремящихся к достижению коллективных целей на базе утвержденных общих принципов, публичных норм и процедур.

По мнению, А.А.Дегтярева данный архетип государственного управления носит симплексно-холистическии, нормативный и «закрытый» характер. В данной модели решения формируются на вершине властной пирамиды, цели государства преобладают над частными целями, решение существует в пространстве административных, законодательным и судебных норм, субъектами управления является только политическая элита и бюрократия, участие населения практически сводится к нулю. Альтернативная модель А.А.Дегтярев характеризует как комплексно-компонентный, социально-эмпирический и «открытый». В этой модели государство представляет собой систему взаимодействия индивидов и организованных групп, включающую как государственных руководителей и чиновников, так и политических деятелей, активистов и просто рядовых избирателей, выражающих различные, а то и разнонаправленные интересы и корпоративные задачи.

В современной науке постоянно предпринимаются попытки синтеза этих двух подходов. Одна из наиболее удачных моделей представлена в книге Грэма Аллисона «Сущность решения». Она носит название «Правительственная политика» Государственные решений понимаются как комбинаторный процесса игрового взаимодействия (или интеракционных игр) различных политических акторов, обладающих относительно автономными стратегиями и тактиками. Г. Аллисон замечает, что государственное решение здесь определяется не рациональным и агрегированным выбором и не организационным продуктом («выходом»), а в первую очередь результатами торга между самостоятельными игроками, преследующими собственные цели и задачи, которые занимают различные (а то и противоположные) позиции и выражают собственные интересы4.

По итогам анализа А.А.Дегтярев представляет следующее определение государственного решения и понимание его сущности (данное понимание соответствует пониманию автора данного учебного пособия и будет положено в основу дальнейшего анализа). Итак, «публично-государственное решение ‑ основной компонент государственной политики и политико-управленческого процесса, характеризующийся воздействием органов публичной власти на общественные структуры, взаимодействием элитных, бюрократических и гражданских группировок и также представляющий собой:

В литературе выделяют следующие характерные свойства государственно-управленческих решений:

1. Решения, принятые органами государственной власти и оформленные как правовые акты, характеризуют юридическую значимость предписанных ими действий. Установленные в них меры обычно обязательны для исполнения. Отсюда выделяется такая черта государственного решения, как его директивностъ, обязательность. Будучи властным актом, государственное решение, как правило, обязывает, предписывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает, разрешает, поощряет, наказывает и т.д. Хотя современное понимание решения предполагает процесс взаимодействия при его разработке, после принятия решения оно уже не может быть предметом торгов или договоров.

2. Для государственного управления и принимаемых в процессе его осуществления решений характерна обычно не одна, а несколько целей, связанных между собой. Например, стратегической, главной, постоянной и всегда актуальной целью можно считать удовлетворение общественных потребностей по приоритетным направлениям развития общества и государства. Этому служат ряды обеспечивающих, часто изменяющихся и потому не отличающихся постоянством целей, достижение которых осуществляется посредством последующих государственно-управленческих решений.

3. Выделяется и такое важное свойство государственных решений, как наличие системы правил, определяющей порядок их разработки, обсуждения, принятия, вступления в силу, внесения изменений и отмены.

4. Государственное решение предполагает взаимодействие со всеми заинтересованными лицами. Как справедливо отметил А.А.Дегтярёв, ни одно решение, даже в деспотическом или диктаторском государстве, не может быть принято «абсолютно единолично» уже потому, что кто-то должен просто написать указ тирана или обнародовать приказ диктатора, а затем обеспечить его надлежащее исполнение. Государственное решение, как правило, затрагивает интересы определённой части жителей страны. Таким образом, сам процесс принятия решений носит адресный характер, то есть имеет «социальных адресатов, выступающих потребителями его результатов».6Степень участия субъектов различных интересов может различаться в зависимости от политического режима, модели государственного управления, стиля принятия решения данным руководителем, типа решения. Обсуждение эффективно при предварительном определении проблем, уточнении целей, разработке альтернативных вариантов и др. Участие — фактор, способствующий увеличению степени рациональности решения. Индивидуальная ответственность руководителя за принятое решение при этом не снижается. Известный с прошлого века тезис «Управление — работа одного человека, обсуждение — работа многих», — остается аксиомой до наших дней.

Различие между принимающим решение и участниками принципиально важно с точки зрения определения меры ответственности. Ответственность за принятое решение несут руководящий субъект и участники, однако мера ее несопоставима. Тот, кто наделен государственными полномочиями принимать соответствующие решения, прежде всего и главным образом отвечает за их качество и последствия. Единство полномочий и ответственности — непременное требование, предъявляемое к субъекту любого уровня иерархической структуры власти и управления.

Выделяют также характеристики государственного решения:

Можно сделать вывод о том, «публично-государственное решение ‑ основной компонент государственной политики и политико-управленческого процесса, характеризующийся воздействием органов публичной власти на общественные структуры, взаимодействием элитных, бюрократических и гражданских группировок. Сущность государственных решений зависит от господствующей в обществе модели управления. Государственные решения описываются с точки зрения определенных свойств и характеристик.

 Задание 1. Перечислите основные субъекты взаимодействия при разработке государственных решений в соответствие с моделью правительственной политики Г.Аллисона.

studfiles.net

Тема 1.2. Становление теории принятия решений

План:

  1. Исходные положения, допущения и ограничения нормативной и дескриптивной теории.

  2. Развитие нормативного подхода к анализу принятия решений.

  3. Развитие дескриптивного подхода к анализу принятия решений.

  4. Конфигурация основных направлений и подходов к изучению процесса принятия государственных решений.

§1. Исходные положения, допущения и ограничения нормативной и дескриптивной теории

Научные исследования процессов принятия решений появились еще в первой половине XVIII века. В 1738 году Даниил Бернулли определил, что функция полезности денег имеет нелинейный характер. Затем Лаплас показал, что эта функция имеет логарифмическую форму. Теория принятия решения как самостоятельное научное направление берет свое начало с работ американских ученых Дж. фон Неймана и О. Моргенштерна, издавших в 1944 году книгу «Теория игр и экономическое поведение», посвященную разработанной ими теории игр и теории полезности, предложив тем самым первые формализованные модели действия человека в процессе принятия решений.

Большой вклад в развитие науки об управленческих решениях сделали советские ученые, в частности в области линейного программирования. В 1939 г. академик Л.В. Канторович в книге «Математические методы организации и планирования производства» впервые сформулировал реальную задачу линейного программирования и разработал алгоритм ее решения. В связи с необходимостью решения сложных военно-стратегических задач ХХ века исследование операций получило интенсивное развитие, как в СССР, так и в США и Великобритании.

В начале 40-х годов прошлого века в Великобритании группе ученых было поручено решение проблем оптимального размещения объектов гражданской обороны, огневых позиций, оптимизации глубины подрыва противолодочных бомб и конвоя транспортных караванов. Был подробно разработан кибернетический подход к разработке решений, получивший название теории принятия решений. В дальнейшем эта теория через сеть консалтинговых фирм была распространена и на область экономического управления.

В 1994 г. за успехи в развитии теории игр трем ученым Джону Харшани, Джону Нэш, Райнхарду Зелтену (J.F. Nash, J.C. Harsányi и R. Selten) была присуждена Нобелевская премия по экономике. В 2012 г. американским ученым Ллойду Шепли и Элвину Роту также была присуждена Нобелевская премия по экономике за«изящные результаты» в теории коалиционных (кооперативных) игр

Данное направление исследования процесса принятия решений получило название «теория рациональных решений» или «нормативная теория». Параллельно развивалась «психологическая теория решений» или «дескриптивная теория». Охарактеризуем их основные положения.

Нормативная теория, или теория рациональных решений отвечает на вопросы «Как принять решение рационально?», «Какая из альтернатив оптимальна?».

Дескриптивная теория, называемая еще психологической (или поведенческой), является системой утверждений о том, как люди в действительности принимают личностные и организационные решения и какие отклонения от рационального поведения типичны для реальных решений.

Теория принятия рациональных решений является частью праксеологии, т. е. науки о рациональном поведении отдельных людей и человеческих групп. Эта теория опирается на некоторые постулаты рациональности и разрабатывает методы решения отдельных типов задач. Постулаты рациональности описывают условия, которые должны быть выполнены, чтобы решения были рациональными. У. Эдвардсу, и Ю. Козелецкий считают важнейшими два таких постулата: постулат последовательности и постулат максимизации19.

Опираясь на постулаты рациональности, специалисты в области статистики и экономики формулируют рациональные методы решения задач принятия решений, т. е. алгоритмы, позволяющих за конечное число шагов найти среди альтернатив лучший, оптимальный вариант.

Нормативный подход предполагает, что полностью сформулирована ситуация и заданы все связи, так что могут быть выведены правила решения, обеспечивающие оптимальное достижение цели.

Исходные допущения нормативного подхода одновременно определяют ограничения их использования:

В целом нормативная теория базируется на модели полной рациональности (Complete rationality), которая предполагает, что индивид полностью используют доступную им информацию, чтобы с ее помощью установить, рассчитать, как наилучшим образом использовать имеющиеся у них ресурсы, средства и достичь своих целей, получить желаемый результат. Как видно из перечисленных допущений, предполагаются почти неограниченные возможности индивида по сбору необходимой информации: информация о способах решения проблемы, альтернативах, состояниях внешней среды и их вероятностях уже наличествует, т.е. ее сбор не представляет проблемы.

Психологическая теория решений появилась в ходе развития нормативной теории и была направлена на компенсации ее недостатков и ограничений.

Если авторы нормативной теории стремились найти алгоритмы и технологии оптимального решения, психологи пытались ответить на вопросы дескриптивного (описательного) характера: как в действительности люди осуществляют свой выбор? как в действительности они решают задачи? удовлетворяет ли их поведение постулатам методологической рациональности? В рамках психологической теории исследовалось реальное человеческое поведение в реальной ситуации решения и выбора.

Психологическая теория принятия решений — это система мотивированных утверждений о том, как люди разрешают задачи, требующие принятия решений. Она стремится выявить, предсказать и описать характер процессов принятия решений.

Предметом психологической теории решений является деятельность лица, принимающего решение. Психолог, который хочет проанализировать деятельности по принятию решения, должен изучить как структуру задач, так и существенные черты того, кто принимает решение.

Анализ задач, требующих решений, является важным этапом реального процесса принятия решений. При всем разнообразии задач можно выделить некоторые общие черты. Во-первых, в каждой корректно описанной задаче дана совокупность альтернатив (или предполагается их выявление). Каждая альтернатива или вариант решения приводит к определенным последствиям или исходам. В задаче описаны внешние условия, влияющие на результаты выбора, исходы каждой из альтернатив.

При исследовании черт личности, значимых для принятия решений выделяют индивидуальные различий между людьми и постоянные, инвариантные черты. Одной из самых важных таких черт является то, что действия ЛПР целенаправленны. Кроме того, ЛПР обладает важнейшими познавательными возможностями, такими, как объем кратковременной и долгосрочной памяти, определенная скорость переработки информации.

Положения теории. В психологической теории можно выделить несколько групп утверждений.

1. Первая группа утверждений описывает то, как у людей возникает представление о задаче по принятию решений — представление, которое является ее субъективным образом.

 Например, психологи обнаружили, что часто человек, решающий задачу, пытается упростить объективно стоящую задачу, забывая, игнорируя или не замечая некоторые альтернативы или их последствия (а зачастую и рассматривая задачу как безальтернативную)

  1. Вторая группа утверждений отражает особенности процесса оценки субъективной ценности исходов, называемой полезностью.

 Так, полезность пирожков не прямо пропорциональна их числу; она снижается по мере утоления голода. В целом функция полезности (разных объектов, в том числе и денег) тоже становится все более пологой по мере насыщения и зависит от субъективных факторов.

  1. Третья группа утверждений касается особенностей оценки субъективной вероятности внешних факторов, определяющих исходы (последствия) принятого решения.

 Так, например, психологи обнаружили, что люди недооценивают вероятности высоковероятных событий и, одновременно, переоценивают вероятности малоправдоподобных.

  1. Четвертая группа утверждений касается особенностей выбора альтернатив. Они описывают то, как лицо, принимающее решение, реально выбирает альтернативу.

 Психологи обнаружили, лицо, принимающее решение, часто выбирает не оптимальную, а приемлемую альтернативу, альтернативу, удовлетворяющую его притязаниям. Данная особенность нашла отражение в концепции ограниченной рациональности. Она подробно будет рассмотрена далее.

  1. Пятая группа утверждений касается исследования факторов, влияющих на процесс принятия решения. К их числу принадлежат факторы окружающей среды (общества и малой социальной группы) и инвариантные (общечеловеческие) и личностные черты ЛПР

 Например, в рамках психологической теории было выявлено, что, чем сильнее у ЛПР потребность в доминировании и агрессивные установки, тем более высокий уровень риска он готов допустить при принятии решения; что решения, принимаемые коллегиально, более рискованны, чем индивидуальные решения и т. п.

Методы психологической теории. В психологических теориях чаще всего используются три метода. Первый метод — лабораторный эксперимент — предполагает исследование поведение людей в специалдьно созданных ситуациях приянтяи решения. Второй метод — формализация. На первом этапе формализации строится аксиоматическая система, т. е. создается совокупность аксиоматических гипотез, касающихся какого-либо объекта, на втором этапе с помощью формальных методов выводятся следствиями принятых аксиом. Третьим этапом является лабораторная проверка эмпирических гипотез. Третьим методом является метод моделирования деятельности по принятию решений.

Итак, научное изучение процесса принятия решений происходит в рамках нормативного и дескриптивного подходов. Нормативный подход, используя средства математики, статистики, теории игр, отвечает на вопрос «как принять рациональное решение?», предлагает методы и алгоритмы выбора оптимальной альтернативы. Дескриптивный подход, или психологическая теория принятия решений, ставит и отвечает на вопрос «почему человек принимает решение именно таким образом?», выявляя отклонения от рационального выбора. Как нормативный, так и дескриптивный подходы имеют свои исходные допущения и ограничения.

 Задание 1. Покажите отличия нормативного и дескриптивного подходов.

studfiles.net

Prostoy-Site | Все права защищены © 2018 | Карта сайта